政府和社會資本合作（PPP）模式迎來一次全新重大變革，這關(guān)系十多萬億PPP項目。11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），宣告了自2014年PPP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調(diào)整，對中國推廣應(yīng)用PPP模式影響深遠。

PPP項目歷程：17年峰頂后五年整頓改革，22年政策推動止跌回升

2014年起財政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規(guī)模快速攀升，出現(xiàn)“野蠻生長”，帶來一系列問題，如一些不規(guī)范的PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)。

2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】）92號），開始強化監(jiān)管，啟動PPP項目的清理整頓工作。據(jù)統(tǒng)計，自92號文發(fā)布至2018年4月，管理庫共清退項目609個，涉及投資額6114億元。

此后，多省不同程度地叫停PPP項目，朝“降杠桿”、“減負債”、“防風險”方向，落實清退項目的整改工作。同時，對新增PPP項目持審慎態(tài)度，要求項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理，算好整體賬和長遠賬，科學編制實施方案，合理設(shè)置風險分擔和投資回報機制，并嚴格遵守全部PPP 項目的財政支出不得超過當年一般公共預(yù)算支出 10％的監(jiān)管紅線，確保基層財政的平穩(wěn)運行。

經(jīng)過五年的規(guī)范化治理，2022年11月18日財政部發(fā)布《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金【2022】119號文），PPP模式從野蠻生長趨向規(guī)范理性運行。由財政部PPP項目庫動態(tài)管理數(shù)據(jù)可見，項目成交數(shù)量和成交規(guī)模在2014年后快速增長，于2017年達到頂峰，此后呈下降趨勢，直至2022年止跌回升。

截至2022年底，財政部PPP在庫項目（含儲備清單）約1.4萬個，總投資20.9萬億元，以項目公司成立為標識的落地率約77%，成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。項目主要涉及領(lǐng)域包括城市基建、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、交通運輸、醫(yī)療教育等，其中，投資規(guī)模占比較大的板塊依次為高速公路、軌道交通、園區(qū)開發(fā)、城市綜合治理、污水處理。

參與PPP模式的社會資本性質(zhì)，2022 年國有企業(yè)（包括央企和地方國企）中標的項目規(guī)模為2.4 萬億元，項目數(shù)量1028 個，占全部比重的95.67%和80.88%，同期民營資本規(guī)模和數(shù)量占比僅為3.5%和18.4%，呈現(xiàn)國有企業(yè)、工程企業(yè)占主導(dǎo)，民營企業(yè)“躺平”的趨勢。

此次PPP模式新機制究竟體現(xiàn)在哪？這體現(xiàn)在回報機制、適用具體模式、重點領(lǐng)域、管理部門等多個層面。

1、鎖定特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費

《意見》明確，PPP項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施。PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

此前PPP項目細分模式較多，此次限定為基于使用者付費的特許經(jīng)營模式。PPP回報機制分為三種，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，其中采用政府付費和可行性缺口補助兩者PPP項目數(shù)量和投資額占全部PPP項目比重超過90%。而此次《意見》明確，此后PPP回報機制聚焦使用者付費，并不強調(diào)不因PPP模式而新增地方財政未來支出責任，這意味著未來適用PPP項目將大幅減少。

《意見》還明確，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。

總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構(gòu)和咨詢機構(gòu)等更關(guān)注PPP項目的市場需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性。

2、發(fā)改委主管，優(yōu)先支持民企參與

此前PPP模式主要由國家發(fā)改委和財政部兩部門牽頭，為了解決分工不明晰，

此次《意見》提出，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與PPP項目。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動態(tài)調(diào)整。

具體來看，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。

3、明確部門職責分工，完善項目監(jiān)督管理鏈條

本次《意見》首次明確由國家發(fā)改委牽頭承擔政府和社會資本合作管理責任，地方各級人民政府承擔主體責任，地方各級發(fā)改部門管項目，財政部門管預(yù)算，實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。發(fā)改部門作為投資主管部門，把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責。同時，將“特許經(jīng)營方案”作為是否可開展特許經(jīng)營和評估特許經(jīng)營可行性的決策依據(jù)。特許經(jīng)營方案在編制方面要求“參照可行性研究報告編寫規(guī)范”，上述舉措也與國家發(fā)改委對政府投資項目可行性論證環(huán)節(jié)進行了很好的銜接，有助于提升此類項目的監(jiān)管效能。