自2024年5月1日起，國家發改委頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》將正式實施（簡稱“17號令”或“新辦法”），標志著國家在PPP和特許經營領域進行了新機制的頂層設計。

讓我們首先來回顧一下PPP模式之前的歷史：

• 2023年初，PPP項目暫停；

• 2023年11月8日，國務院辦公廳發布了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（簡稱“115號文”），明確了政府與社會資本合作的方向和模式。11月16日，財政部廢止了相關PPP文件；

• 2023年11月28日，國家發改委發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》，并征求社會各界意見。截至此前，特許經營政策文件為2015年的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；

2024年3月12日，國家發改委提議建立PPP信息系統，以確保特許經營規范發展。3月29日，國家發展改革委辦公廳發布了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》，明確了項目屬性分析的要求和限制。這一系列政策從115號文到17號令，構建了PPP新機制的運行框架，為市場提供了法律依據。

一、“新辦法”重點分析與解讀

與舊辦法相比，新辦法遵循115號文的指導思路，對特許經營模式的回報機制和核心邊界進行了優化，加強了特許經營的可行性論證，從強化預算管理，防范債務層面進行了規范；對于特許經營協議的編制、履行、項目的風險防控和爭議解決程序進行細化和規范。

下面，我們將結合115號文內容，初步解讀新辦法的重點內容，同時與舊辦法和《征求意見稿》相關內容進行對比。

（一）特許經營即為基于使用者付費的PPP模式

特許經營與PPP的關系在官方定義中已經被明確：特許經營即為基于使用者付費的PPP模式。這一定義體現在新辦法的第四條中，強調政府與社會資本合作時不再新增行政許可。115號文則進一步指出，PPP應聚焦使用者付費，并全面采用特許經營模式，消除了對PPP廣義和狹義理解的矛盾。

（二）什么是“使用者付費”？

關于使用者付費的內涵，新辦法第六條明確了其范圍，包括特許經營者直接向用戶收費以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費。在過去的實踐中，某些項目的用戶定價未能完全覆蓋建設投資和運營成本，政府結算給特許經營者的價格被稱為“影子價格”。然而，新辦法規定項目經營收入應覆蓋成本并獲取一定回報，不應增加地方財政未來支出責任。結合第二十二條的理解，這意味著使用者付費應指用戶實際支付的費用，而非“影子價格”。這一規定可能對排水、垃圾處理、軌道交通等項目產生影響，因此需要進一步的政策配套來明確執行細則。

（三）鼓勵民營企業參與

根據新辦法第十八條，特許經營的實施機構應根據國務院發展改革部門制定的支持民營企業參與的新建及改擴建特許經營項目清單，結合項目實際情況，確定民營企業參與的具體方式。外商投資企業也參照民營企業適用相應規定。

（四）發改牽頭

國務院發展改革部門牽頭推進特許經營模式的推進工作，并加強政策指導。地方各級發展改革部門應嚴格把關項目實施領域、范圍、方案等，依法依規履行項目審批、核準或者備案職責，推動項目落地實施。這一規定可參考新辦法第九條。

在過去舊機制PPP階段，特許經營項目往往再套一個PPP的名號，以加強項目可實施性，因此由財政部門和發改部門共同管理。新機制下，明確了特許經營即PPP由發改部門牽頭，同時，新辦法刪除了物有所值評估”相關表述，明確財政部門負責資金和債務的監管。

（五）期限原則不超過40年

特許經營期限原則上不超過40年，根據新辦法第八條的規定。但對于投資規模大、回報周期長的特許經營項目，可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。若特許經營期限擬超過40年，則需在特許經營方案中充分論證并隨方案一并報請批準，這一規定可參考新辦法第十二條。

新辦法對特許經營項目期限進行了重要調整，將40年的項目期限視為常態，以適應當前基礎設施建設和運營需求的增長趨勢。這一變化反映了長期貸款實踐和舊PPP機制中已出現的40年項目案例。然而，這種超長期限項目也帶來了新的挑戰，尤其是在固定資產的再投資方面。傳統的30年周期項目通常需要持續的運營投資或大規模維修來延長設施設備的使用壽命。對于40年的項目，再投資需求和相應的收益需要仔細考慮。

預計未來的項目實踐中，特許經營協議可能會包含靈活的條款，允許特許經營期在初始的30年基礎上延長10年，以應對長期運營中可能出現的各種情況，同時確保投資的長期穩定性和項目的可持續運營。

五、第二十二條重點解讀：關于收費、補貼，以及專項債

【多元化收益：PPP新機制的盈利模式】

第二十二條規定，在新的PPP機制下，特許經營者可以通過多種方式獲取收益，不僅包括向用戶收取費用，還包括獲取其他開發經營權益等方式。這種多元化的收益模式為特許經營者提供了更大的盈利空間，使其能夠更靈活地運營項目，從而實現更好的經濟效益。

【專款專用：保障特許經營者的權益】

第二十二條原文指出：“由政府向用戶統一收取后再向特許經營者支付的費用，政府應當主動公開收支明細，保證專款專用，按照特許經營協議約定定期支付。”這一舉措旨在確保特許經營者能夠按照合同約定獲得應有的收益，從而增強其投資的信心。

【禁止補貼：規范PPP項目的資金運作】 

新的PPP機制明確規定，政府不得通過任何方式對項目進行補貼，特別是在項目建設和運營過程中。政府投資只能按照合同約定進行運營補貼，而不能用于補貼建設成本。這一規定旨在規范PPP項目的資金運作，防止出現不當的資金流向，保障各方的利益。

【專項債用作項目資本金：擴大項目融資渠道】 

根據新機制的規定，專項債券可用作特許經營項目的資本金，并需按照相關規定執行。這一規定為特許經營項目提供了更多的資金來源，擴大了項目的融資渠道，有利于項目的順利實施和運營。

【公開競爭選擇特許經營者：確保選擇公平公正】 

為了確保特許經營者的選擇公平公正，新機制規定特許經營者的選擇應采用公開競爭方式，并根據項目運營方案、收費單價、特許經營期限等標準進行選擇。這一規定旨在提高特許經營者的選擇質量，保障項目的順利實施和運營。

【特許經營者權益保障：激勵其降本增效】 

為了激勵特許經營者降低成本、提高效率，新機制下特許經營者在保障項目質量和服務質量的前提下，通過降低成本、提升效率和創新等方式產生的效益應歸其所有。例如，“特許經營者在保障項目質量和產品服務質量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創新等方式產生的效益，除協議另有約定外，歸特許經營者所有。”這一措施旨在提高特許經營者的積極性，實現項目的雙贏局面。

【投資項目管理程序：確保項目合法運營】 

特許經營項目的投資管理應按照相關法規和規定進行審批或核準，實施機構應協助特許經營者辦理相關手續，保障項目的合法運營。例如，“政府采用資本金注入方式投資的特許經營項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。”這一規定旨在確保項目的合法性和規范性，提高項目的運營效率和質量。

【新增TOT相關約定：拓展項目實施方式】 

新機制下，特許經營可以采取多種方式，如投資新建或改擴建后移交政府，或者將已建成項目轉讓給特許經營者等方式。這一舉措旨在拓展項目的實施方式，提高項目的靈活性和效率，促進項目的順利實施和運營。

02  新機制的展望與民營企業要求

在2014年之前，PPP被視為一種小眾模式，主要應用于市政BOT領域。然而，自2014年起，PPP開始蓬勃發展，并逐漸成為基建領域的主流模式，直至2018年達到頂峰，當年新入庫項目達5.8萬億元。

自2019年開始，PPP項目規模逐漸下滑，從當年的2.2萬億下降至2022年約1.2萬億。與此同時，專項債成為新的主流資金來源，從2018年的1.35萬億增至2023年的3.7萬億。

在新機制下，PPP將重新定位為精品項目。根據《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年11月報》推算，全國PPP管理庫新增規模約1.2萬億，其中使用者付費項目約占10%，市場空間約為1200億元。專項債規模也在穩步增長，2022年為3.45萬億，2023年為3.7萬億，2024年預計將達到3.9萬億，這也將進一步擠壓新機制下的PPP項目。因此，新機制下的PPP不再是萬能解決方案，而是對民營資本的一次試金石。

（一）民營企業探索的挑戰

新機制下的PPP項目面向民營企業，但項目規模是否僅限于每年約1200億仍存疑。115號文列示的“支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單”突顯了挑戰：鐵路、收費公路、軌道交通等大型項目主要由國有企業主導，而物流樞紐、機場物流項目則由地方交投、機場集團主導。另一方面，新型基礎設施和運作成熟的污水處理等項目在新機制下的適用性仍有待觀察。未來或許鼓勵民營企業在清單外的領域探索特許經營模式。

（二）提高的要求

在項目實務中，政府投資項目和新機制PPP有著不同的立項流程。政府項目通常先立項再籌資，而新機制PPP則要求先編寫特許經營方案，這意味著PPP項目不再是“著急”的項目。在當前專項債發行穩步增長的背景下，各地要求提高項目儲備力度，并加快項目立項流程，以爭取資金或直接授權給地方國有平臺。因此，民營企業參與PPP項目需更早獲取項目信息，提出吸引力的特許經營方案，強調自身優勢，以獲得項目參與的機會。

（三）項目選擇的精準性

政府不再像過去那樣主動公布項目清單，而是更為精準地選擇項目。政府首先挑選適用于預算內和債券資金解決的項目，然后由地方國有平臺承接或與央企合作承接。因此，剩下的項目大多具有較高的技術難度或運營收費難度。這意味著民營企業需要更積極地獲取項目信息，提出符合項目需求的方案，以贏得項目的參與機會。

三、展望與期待