8月5日，環(huán)保部公布2015年上半年環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作。2015年以來，環(huán)保部對10個城市實施約談，直接約談兩個地市政府主要負責人，協(xié)調區(qū)域環(huán)保督查中心約談長春、滄州、臨沂、承德、呂梁、資陽、無錫、馬鞍山等8市政府主要負責同志。

數(shù)據(jù)顯示，僅在華北環(huán)保督查中心管轄區(qū)域，被約談后，滄州市29名、駐馬店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相關主要負責人被批評、警告、免職。

目前，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局（下稱環(huán)監(jiān)局）與六大中心構成了“環(huán)保國家監(jiān)察體系”。作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機構，督查中心被認為是打破環(huán)境問題地方保護主義、加固國家與地方環(huán)保監(jiān)察體制“鏈條”的有力環(huán)節(jié)，督查人員則被稱為“環(huán)保欽差”。

8月3日，環(huán)保部華北環(huán)境保護督查中心會同內蒙古自治區(qū)環(huán)保廳，向呼和浩特市政府反饋了大氣和水環(huán)境治理綜合督查情況，直指呼和浩特存在環(huán)保責任落實不夠到位、部分企業(yè)違法違規(guī)排污等環(huán)境治理問題。

7月23日，華東督查中心也啟動了2015年第一批環(huán)保綜合督查工作，該中心主任高振寧表示，根據(jù)環(huán)保部有關綜合督查工作的統(tǒng)一部署，華東督查中心選取長江經(jīng)濟帶的九江、嘉興、銅陵、鎮(zhèn)江進行環(huán)保綜合督查。

同日，西北督查中心聯(lián)合陜西環(huán)保廳，反饋對咸陽市的綜合督查情況，指出該市環(huán)保難點問題、深矛盾未得到解決，督察的每個縣（區(qū)）都不同程度存在一些環(huán)境問題。

澎湃新聞檢索公開信息發(fā)現(xiàn)，過去三個月內，華東、華北、華南、西北和西南環(huán)保督查中心，均在各自監(jiān)管地區(qū)集中開展環(huán)保綜合督查及反饋工作，僅監(jiān)管黑龍江、吉林、遼寧的東北督查中心暫無相關公開信息。

公開資料顯示，各區(qū)域環(huán)保督查中心是環(huán)保部直屬事業(yè)單位，為執(zhí)法監(jiān)督的派出機構，受環(huán)保部委托，承擔各區(qū)域環(huán)保督查工作，由環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局負責聯(lián)系與指導。

曾有督查中心負責人撰文指出，督查中心大部分工作職責與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責重疊，存在許多“多頭執(zhí)法、重復檢查”等問題，督察工作和運行模式出現(xiàn)“不適應”。

不過，前述環(huán)監(jiān)局負責人則表示，督查工作不代替環(huán)保執(zhí)法，具體執(zhí)法由地方執(zhí)行，“我們只是督查”，否認督查工作遭遇了困境。

更為重要的是，在史上最嚴的新《環(huán)保法》加持下，“環(huán)保欽差”能實質性打破地方保護嗎？

專項資金安排等事宜，“參考”綜合督查結果

據(jù)2014年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，環(huán)保部曾對25個城市開展環(huán)保綜合督查，公開約談6個城市政府主要負責人。一份來自環(huán)保部的文件則顯示，2015年，環(huán)保部計劃對30個地市級人民政府環(huán)保工作開展綜合督查工作，并對發(fā)現(xiàn)的問題督促整改。

該文件提及，綜合督查結果將作為環(huán)保部審批、考核、評比、安排專項資金的重要依據(jù)，且納入環(huán)境保護目標責任制考核評價體系。

前述環(huán)監(jiān)局負責人表示，督查結果對上述事宜的影響，“現(xiàn)在只是一個參考，沒有明確的規(guī)定”。

公開資料顯示，目前已有北京通州、河北邯鄲、河南焦作、廣東揭陽、江蘇鎮(zhèn)江等22地在綜合督查名單之列。

環(huán)保部原總工程師、中國環(huán)境法學會副會長楊朝飛對澎湃新聞分析，綜合督查對象多在經(jīng)濟發(fā)展較好、環(huán)境問題較多的地區(qū)，督查對象的選取，可能依據(jù)相關部門的前期調研，“比如存在違法排污等問題”，也可能依據(jù)監(jiān)測情況，選取近年環(huán)境質量明顯下降的地區(qū)進行綜合督查，“既然是作為重點（督查），肯定掌握了一定的材料”。

環(huán)監(jiān)局前述負責人介紹，環(huán)保綜合督查的開展，是依據(jù)新《環(huán)保法》所規(guī)定的，地方政府對環(huán)境質量負責、上級政府對下級執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)進行監(jiān)督，“基本是隨機選擇督查對象”。

前述環(huán)保部文件顯示，2014年底，環(huán)保部印發(fā)《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》，根據(jù)該辦法的相關要求，環(huán)保部對地方政府及有關部門落實環(huán)境保護責任情況，進行綜合督查，并按督查結果進行約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、行政處罰、移交移送等措施，地方政府則需根據(jù)督查意見制定整改方案，及時整改，并按時向環(huán)保部報送整改情況。

7月1日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件，并指出，要把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象，強化環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。

不過，知情人士透露，前述《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》和《環(huán)境保護督察方案（試行）》，目前均未公開發(fā)布。

東北督查中心“成績單”尚未公開

據(jù)《嘉興日報》報道，督查組將通過座談調研、調閱資料、現(xiàn)場督查、接受群眾舉報等形式開展綜合督查工作，指定專人受理環(huán)境問題舉報，并公開舉報電話。

西北督查中心一位工作人員則對澎湃新聞介紹，中心針對區(qū)域情況，將綜合督查納入年度工作計劃，報環(huán)保部批復后啟動工作，并進行明察暗訪。是否約談地方政府主要負責人，也需結合當?shù)厍闆r，報環(huán)保部批示后決定。

值得注意的是，在華東、華北、華南、西北和西南五大督查中心密集開展環(huán)保綜合督查工作之余，東北督查中心的相關信息卻稍顯冷清，暫未有綜合督查工作內容公開。

并且，該中心目前未設官方網(wǎng)站，難以查閱其公開信息。澎湃新聞致電該中心了解綜合督查相關工作情況，接線工作人員表示“已經(jīng)開展”，但無外網(wǎng)公開信息，具體情況“不便透露”。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為，一般情況下，各督查中心應進行信息公開，“但有可能各區(qū)發(fā)展不均衡”。

環(huán)監(jiān)局前述負責人透露，東北督查中心曾對吉林長春開展環(huán)保綜合督查工作，但該中心的“信息中心正在建，所以官網(wǎng)還沒有出來”。

一位環(huán)保部內部人士則對澎湃新聞分析，據(jù)其了解，東北環(huán)保督查中心與地方關系“比較和諧，沒有什么大動作”。

該人士介紹，目前所開展的綜合督查工作仍處于暫行試點狀態(tài)，“并不是正式的制度”，各中心開展執(zhí)法工作，與所在地區(qū)的環(huán)境問題有關，“跟派出去的人也有關，要看地方上是否配合”。

楊朝飛認為，督查中心與地方“關系和諧”的情況，也許會客觀存在，“中心的干部都在當?shù)兀P系如果處不好，將來可能會’穿小鞋’，不過總的來說環(huán)保部會有一個基本評價，誰不能干，可以調離”。

不過，楊朝飛指出，環(huán)境督查工作的相關程序和條件、約談制度應不斷完善并公開，“讓地方政府和企業(yè)也能知道，（環(huán)境問題）到這一步了，可能會面臨督查或約談，要為重污染企業(yè)的退出建立長效機制”。

環(huán)保“欽差”與地方事權不清，督查工作出現(xiàn)“不適應”

在2015年開展的環(huán)保綜合督查工作反饋中，被督查地均有環(huán)保不達標企業(yè)被點名，并責令整改。

北京通州收到督查反饋，2014年PM2.5平均濃度明顯高于河北廊坊市區(qū)和三河市；督查發(fā)現(xiàn)，河北邯鄲地下水嚴重超采區(qū)達4千余平方公里、治污工程建設嚴重滯后。

陜西咸陽則是環(huán)保部門“單打獨斗”局面未有大改觀，政府及相關部門職責還有待加強；甘肅天水環(huán)境質量形勢“不容樂觀”，其二氧化氮年均濃度上升了60%、2015年前4個月可吸入顆粒物濃度超標85.7%……

實際上，作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機構，督查中心被認為是打破環(huán)境問題地方保護主義、加固國家與地方環(huán)保監(jiān)察體制“鏈條”的有力環(huán)節(jié)，督查人員則一度被稱為“環(huán)保欽差”。

高振寧在2006年曾接受《中國新聞周刊》采訪，他回憶，區(qū)域督查機制始于前環(huán)保總局局長謝振華任期。面對日益增多的區(qū)域性、流域性環(huán)境問題，解振華提出，打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。

2002年6月，經(jīng)濟發(fā)展最熱的華南、華東地區(qū)先后試點區(qū)域督查中心，2005年松花江重大水污染事件被認為加速了區(qū)域督查制度的建立，2006年7月，環(huán)保總局正式發(fā)文，相繼設立了華東、華南、西北、西南、東北五處環(huán)保督查中心。

2008年12月，監(jiān)管北京、天津、河北、山西、內蒙古、河南的華北督查中心相繼成立，基本形成目前的6大區(qū)域督查中心格局，時任環(huán)保部副部長張力軍在掛牌會上表示，環(huán)保部環(huán)監(jiān)局與六大中心構成了“環(huán)保國家監(jiān)察體系”。

據(jù)環(huán)保部官網(wǎng)介紹，各區(qū)域督查中心受環(huán)保部委托開展工作，但不指導地方環(huán)保部門業(yè)務工作，由環(huán)監(jiān)局歸口聯(lián)系和業(yè)務指導，其主要工作職責包括“監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況”、“承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作”、“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調處理工作”等。

國家監(jiān)察與地方環(huán)保執(zhí)法的結合，逐漸改善了以往的環(huán)境保護問題。

《中國青年報》2008年報道，曾有基層環(huán)保工作人員自述“三不查”：開發(fā)區(qū)不敢查，重點保護企業(yè)不敢查，領導不點頭的不敢查；還有的說，領導不批示的不查，媒體不曝光的不查。

四年后，湖北地方環(huán)保局刊發(fā)的文章內容，似對這一問題進行了隔空回應——2012年底，華南督查中心成立十周年，湖北荊州市、洪湖市環(huán)保局聯(lián)合撰文指出，區(qū)域督查機構開展的“全面、深入的集中督查”工作，幫助地方環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處不了”的環(huán)境問題。

另一方面，隨著環(huán)境保護政策和方式的轉變，區(qū)域督查工作也逐漸從“長時間維持對企業(yè)和項目的督查層面”，轉變?yōu)椤耙远秸疄橹鳌薄?/span>

公開報道顯示，僅2015年上半年，山東臨沂、山西呂梁、河北滄州、保定、承德、河南駐馬店、鄭州、江蘇無錫、安徽馬鞍山、四川資陽、達州的主要政府負責人，均因督查發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，被環(huán)保部約談。

不過，區(qū)域督查中心也面臨著督查工作發(fā)展所帶來的新難題。

7月29日，西北督查中心主任趙浩明等人在《中國環(huán)境報》發(fā)表文章指出，隨著地方政府環(huán)保職責明確、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的強化，區(qū)域督查中心的督察工作、運行模式也出現(xiàn)“不適應”。

其具體指：督查中心工作職責大部分與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責重疊，事權層級劃分不清，存在許多“多頭執(zhí)法、重復檢查”現(xiàn)象；督察發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題，督查中心只有檢查、調查和建議權，“缺乏相應的制約手段”；盡管國家相繼出臺一系列環(huán)保政策、法規(guī)，但在實際操作層面并不明確，國家環(huán)保督察職責未執(zhí)行到位。

趙浩明等人在文中建議，盡快修訂《環(huán)境保護部區(qū)域督查派出機構督查工作規(guī)則》，明確劃分中央和地方執(zhí)法監(jiān)督檢查事權，賦予區(qū)域督查中心一定的督辦權，以及對地方政府及企業(yè)集團的約談權，并制定環(huán)保督察機構責權清單、督察工作制度等。

不過，前述環(huán)監(jiān)局負責人否認督查工作遭遇了困境，他對澎湃新聞表示，“督查工作不代替正常的執(zhí)法，具體執(zhí)法由地方執(zhí)行，我們只是督查”。