隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，城市垃圾急劇增加，如何科學(xué)有效地處理城市垃圾已成為各國(guó)普遍關(guān)注的難題。2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。湖南省委書記杜家毫在湖南省十二屆人代會(huì)上提出要著力縮小湖南在垃圾處理等“微建設(shè)”方面的差距，表明了對(duì)城市精細(xì)化管理的重視。近年來，株洲市不斷探索，在垃圾處理監(jiān)管體制上形成了“株洲模式”，以精細(xì)化管理推動(dòng)城市“微建設(shè)”，走出了一條可復(fù)制、可推廣的新路。

一、主要做法：垃圾處理“全流程”管理

株洲市實(shí)施從垃圾產(chǎn)生、清掃、運(yùn)輸、處理處置的全流程管理，目前城區(qū)生活垃圾清運(yùn)量100%，基本實(shí)現(xiàn)密閉化收轉(zhuǎn)運(yùn)，生活垃圾無害化處理率從85%提高到100%，為城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的社會(huì)公共基礎(chǔ)服務(wù)。

1.垃圾處理“分類化”。 近年株洲不斷推進(jìn)垃圾分類處理，先后建成了醫(yī)療廢棄物處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠，并動(dòng)工建設(shè)了餐廚廢棄物處理項(xiàng)目，啟動(dòng)了建筑垃圾綜合利用項(xiàng)目，加快構(gòu)建垃圾分類收集、分類處理新格局。

2.垃圾清運(yùn)“不過夜”。據(jù)介紹，株洲市生活垃圾每天分上午、下午、夜間3次收集，送到轉(zhuǎn)運(yùn)站的垃圾必須當(dāng)天運(yùn)出，做到日產(chǎn)日清。目前，株洲市共有78個(gè)垃圾處理中轉(zhuǎn)站，負(fù)責(zé)收集內(nèi)5區(qū)的生活垃圾。一天之內(nèi)，5區(qū)共清運(yùn)200多車?yán)?/span>1000多噸垃圾被運(yùn)送到株洲唯一的垃圾填埋場(chǎng)南郊垃圾處理場(chǎng)。在此基礎(chǔ)上，株洲進(jìn)一步探索垃圾“直運(yùn)直收”的“升級(jí)版”新模式，即垃圾不再經(jīng)過中轉(zhuǎn)，直接由全封閉的壓縮車運(yùn)往垃圾處理場(chǎng)，目前已在試行。

3.垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)“全密閉”。垃圾的轉(zhuǎn)運(yùn)是很多城市面臨的難題，生活垃圾如果露天堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)，不僅造成環(huán)衛(wèi)工人的重復(fù)勞動(dòng)，還易造成二次污染。株洲垃圾運(yùn)輸采取密閉方式，在壓縮、貯存和卸裝等作業(yè)過程中始終處于封閉狀態(tài)，沒有垃圾脫落和污水外溢現(xiàn)象，對(duì)環(huán)境污染小，有效提高了市區(qū)生活垃圾儲(chǔ)運(yùn)的技術(shù)水平。此外，運(yùn)輸階段利用數(shù)字城管GPS系統(tǒng)對(duì)運(yùn)輸車輛作業(yè)監(jiān)管，運(yùn)用網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)城區(qū)垃圾100%清運(yùn)率。

4.垃圾場(chǎng)檢測(cè)“標(biāo)準(zhǔn)化”。目前，進(jìn)入株洲南郊垃圾場(chǎng)的垃圾需經(jīng)過嚴(yán)格檢查，建筑垃圾或者醫(yī)療垃圾會(huì)被“拒之門外”；南郊垃圾場(chǎng)實(shí)行分區(qū)域單元逐層填埋作業(yè)；垃圾場(chǎng)還將定期噴藥，并詳細(xì)地記錄在冊(cè)。工作人員還定期對(duì)地下水、地表水和滲漏水進(jìn)行檢測(cè)，確保各指標(biāo)達(dá)標(biāo)。

5.垃圾“變廢為寶”。株洲生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目2014年投入使用，采用國(guó)際上最為先進(jìn)的機(jī)械爐排風(fēng)燒錄垃圾焚燒工藝，煙氣排放達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)，每小時(shí)可發(fā)電1.65萬千瓦時(shí)，扣除自用可上網(wǎng)供電1.35萬千瓦時(shí)，年均可供電1.08億度。此外，株洲市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項(xiàng)目也在啟動(dòng)，一期每天可處理餐廚廢棄物150噸，可實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)生物柴油5567噸、甘油715噸、生物質(zhì)燃料5082噸，產(chǎn)值可達(dá)3864萬元。

二、主要經(jīng)驗(yàn)：精細(xì)化管理“四部曲”

株洲城市垃圾處理“全流程”管理的成效主要有賴于精細(xì)化管理的“四部曲”。

1.厘清思路，做好精細(xì)化管理的頂層設(shè)計(jì)。株洲市對(duì)國(guó)家、湖南省相關(guān)規(guī)劃和專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行深入解讀，在垃圾清運(yùn)體系基本完善的前提下，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量，大力推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電廠、餐廚垃圾資源化利用、建筑垃圾綜合利用、配套固廢填埋場(chǎng)建設(shè)，積極籌備固廢綜合處理利用和垃圾分類工作，以銜接生活垃圾分類收運(yùn)體系和固廢綜合利用體系，實(shí)現(xiàn)生活垃圾循環(huán)產(chǎn)業(yè)化。

2.創(chuàng)新制度，建立精細(xì)化管理制度體系。建立了“市-區(qū)-街道”三級(jí)管理體系：市城管局負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、考評(píng)、協(xié)調(diào)垃圾清運(yùn)管理；各區(qū)環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)管理垃圾清運(yùn)作業(yè)和收運(yùn)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)管理等；街道辦事處主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)背街小巷和支路的清掃保潔工作監(jiān)管。在2012年成立城管局二級(jí)機(jī)構(gòu)株洲市垃圾處置監(jiān)督管理處，負(fù)責(zé)生活垃圾焚燒發(fā)電廠等終端處理項(xiàng)目的前期工作、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等日常監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。這些為實(shí)現(xiàn)垃圾處理“建管分離、監(jiān)管分開、塊塊為主、條條監(jiān)督”提供了制度基礎(chǔ)。

3.引入市場(chǎng)，形成政企協(xié)同的模式。目前，株洲市各區(qū)道路基本上實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)。其中，清掃作業(yè)絕大部分采用市場(chǎng)化運(yùn)作，道路清掃率在2013年已達(dá)到100%；垃圾收運(yùn)工作已部分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，正在推進(jìn)全面市場(chǎng)化。終端處理方面，株洲已簽約的垃圾焚燒發(fā)電和餐廚垃圾資源化利用等項(xiàng)目均采用PPP或BOT模式建設(shè)。其中，株洲市焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目2014年建成，至今已穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)兩年多。市場(chǎng)化模式使政府從 “執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“監(jiān)管者”，減輕財(cái)政壓力，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

4.社會(huì)參與，力求多方共贏的效果。近年來，垃圾處理項(xiàng)目鄰避效應(yīng)日益突出，多地垃圾處理設(shè)施無法落地。株洲垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目充分做好協(xié)調(diào)工作，考慮村民的合理要求，并組織村民到外地參觀、公開環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、幫助修建便道及道路硬化、設(shè)置合理的環(huán)保防護(hù)距離、歡迎居民代表監(jiān)督、建設(shè)教育基地等，提高了全社會(huì)參與城市管理的熱情，形成全民支持和參與的局面。

三、存在問題：統(tǒng)籌、規(guī)劃、融資、維穩(wěn)方面求突破

目前株洲在垃圾處理方面仍然存在四大問題，這些問題在其他市州也同樣存在，需要引起重視。

1.統(tǒng)籌不足，多頭條塊格局急需打破。目前固廢管理分屬不同部門，現(xiàn)有體制下難以形成統(tǒng)一有序的高效管理體系，已建項(xiàng)目布局分散，不利于形成循環(huán)利用的規(guī)模效應(yīng)。例如，株洲市下轄各縣（市）生活垃圾主要采用的是“村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣填埋” 模式，每個(gè)縣（市）都建設(shè)有一座標(biāo)準(zhǔn)垃圾填埋場(chǎng)，只負(fù)責(zé)本區(qū)域垃圾，而各縣（市）生活垃圾產(chǎn)生量約300-500噸/天，達(dá)不到單獨(dú)建設(shè)焚燒發(fā)電廠的規(guī)模，就需要建立跨縣（市）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.規(guī)劃不夠，設(shè)計(jì)的精細(xì)化程度和前瞻性待提高。株洲市垃圾焚燒發(fā)電廠根據(jù)2012年的990噸/天的垃圾清運(yùn)量設(shè)計(jì)，一期規(guī)模1000噸/天，二期預(yù)留500噸/天。一期2014年剛建成，2015年發(fā)電廠實(shí)際處理量就達(dá)到約1100噸/天。預(yù)測(cè)到2020年，株洲市垃圾產(chǎn)生量將達(dá)1550噸/天，2030年將達(dá)3000噸/天。項(xiàng)目規(guī)模設(shè)計(jì)僅考慮籌備期的需要，未考慮中遠(yuǎn)期處理要求，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)滯后發(fā)展需求。

3.融資較難，需要引入和完善新的建設(shè)模式。生活垃圾無害化處理項(xiàng)目投資普遍在6000萬元以上，但各項(xiàng)目融資渠道較為單一，主要依靠農(nóng)開行貸款，放款進(jìn)度實(shí)行報(bào)帳式，且貸款額度只能為投資總額度的80%，另外20%需業(yè)主自行籌集。目前雖然引入了BOT，PPP等模式，但在具體操作過程中，存在項(xiàng)目落地難、不規(guī)范等問題。

4.維穩(wěn)隱患，易引發(fā)群體性事件。場(chǎng)址所在地居民擔(dān)心生活垃圾場(chǎng)建成后會(huì)影響生活環(huán)境，往往反應(yīng)強(qiáng)烈，處理稍有不慎將可能引發(fā)群體性事件。同時(shí)，按照建設(shè)部規(guī)定，對(duì)座落在垃圾處理場(chǎng)周邊500米以內(nèi)的居民進(jìn)行搬遷，涉及搬遷補(bǔ)償費(fèi)用、征地、青苗及林木補(bǔ)償、村民改水等費(fèi)用，資金缺口較大，補(bǔ)償不到位也易埋下隱患。

  四、對(duì)策建議：以精細(xì)化管理提升城市“微建設(shè)”能力

加快推廣株洲垃圾處理“全流程”模式，進(jìn)一步增強(qiáng)湖南城市的服務(wù)屬性，實(shí)施五大精細(xì)化管理舉措。

1.強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，設(shè)計(jì)源頭注重科學(xué)精細(xì)。出臺(tái)《“十三五”湖南省城鄉(xiāng)垃圾治理規(guī)劃》《“十三五”湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，指導(dǎo)市州科學(xué)確定垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物處理、再生資源利用產(chǎn)業(yè)等的省內(nèi)統(tǒng)籌。引導(dǎo)有條件地區(qū)建設(shè)固體廢棄物綜合處理基地，集中處理包括生活垃圾、工業(yè)垃圾、危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療垃圾、糞便垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固廢物。

2.加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，試點(diǎn)垃圾處理的大城管治理機(jī)制。在長(zhǎng)株潭等地區(qū)率先試點(diǎn)垃圾處理大城管治理機(jī)制，將固廢管理納入城管部門統(tǒng)一管理的事項(xiàng)。進(jìn)一步劃分省、市、縣各級(jí)政府的職責(zé)，省級(jí)部門負(fù)責(zé)完善法律、法規(guī)和指導(dǎo)體系，制定省級(jí)規(guī)劃，對(duì)跨市州項(xiàng)目及市級(jí)規(guī)劃進(jìn)行審批；市州部門負(fù)責(zé)落實(shí)市城區(qū)垃圾的收集、運(yùn)輸、處理及處置工作，制定市級(jí)規(guī)劃，對(duì)市城區(qū)以及跨縣（市）項(xiàng)目審批等；縣（市）部門負(fù)責(zé)落實(shí)區(qū)域內(nèi)垃圾的收集、運(yùn)輸、處理及處置工作等。

3.加快標(biāo)準(zhǔn)制定，在全省推行垃圾處理“全流程”標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。建議將株洲城市垃圾“全流程”管理進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化，推廣到全省其他市州。并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)《湖南省城市垃圾處理“全流程”管理標(biāo)準(zhǔn)體系》，并形成相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，對(duì)全省各市州的城市垃圾處理管理流程進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化引導(dǎo)。

4.引進(jìn)PPP等新模式，突破融資和效率難題。在全省積極推廣垃圾處理的PPP模式，完善政府、企業(yè)和社會(huì)多元化投入機(jī)制，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本和專業(yè)的垃圾處理環(huán)保企業(yè)參與，拓寬垃圾處理設(shè)施建設(shè)的資金投入渠道。