公眾參與制度執(zhí)行中的問題和對策分析

中圖分類號：Ｘ32文獻標(biāo)識碼：Ａ文章編號：1673－9655（2014）增刊－0047－03
1公眾參與的定義和作用
廣義的公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。環(huán)境影響評價體系中的公眾參與特指公眾在法律許可的范圍內(nèi)，通過一定的法定途徑或程序參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，全程參與建設(shè)項目的環(huán)評編制、審批、事后監(jiān)督等，對建設(shè)項目的環(huán)境可行性以及建設(shè)項目采取的環(huán)境保護措施的可行性提出客觀的建議和意見。是一種建設(shè)單位與公眾之間的雙向交流，目的是為讓公眾了解建設(shè)項目，認(rèn)可建設(shè)項目，并提高項目的環(huán)境和經(jīng)濟效益。
公眾參與對于環(huán)評制度有著十分重要且不可替代的作用。首先其有利于環(huán)評結(jié)論更具有全面性、客觀性，在環(huán)境影響評價中引進公眾參與，收集各方面人士對建設(shè)項目環(huán)境保護方面的意見，集思廣益，有利于及時發(fā)現(xiàn)項目存在的問題，并尋求妥善的解決辦法；第二是對建設(shè)單位在項目設(shè)計和建設(shè)過程進行有效監(jiān)督，促使其嚴(yán)格按照國家環(huán)保法律法規(guī)進行環(huán)境保護工作，使得環(huán)境影響評價制度以及環(huán)評審批中提出的環(huán)保措施能夠得到有效落實；第三對環(huán)境主管部門行使其環(huán)境審批權(quán)進行制約，確保其合理合法地進行；第四，在項目審批中全程進行公眾參與，讓公眾充分了解項目情況，也有助于公眾接受項目，避免因信息不明而導(dǎo)致公眾對于項目建設(shè)產(chǎn)生的抵制情緒和環(huán)境信訪事件，促進社會和諧。
2公眾參與的發(fā)展歷程
我國的環(huán)評制度自確立之初就提出了公眾參與的概念，1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中提出“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。后續(xù)頒布的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條列》等法律法規(guī)中均提出了環(huán)境影響報告書中須征求建設(shè)項目所在地有關(guān)單位和居民的意見。至2003年9月，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中首次明確了公眾參與在環(huán)評中的地位：國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價。2006年3月實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中進一步明確了公眾參與的地位和要求，并提出了系統(tǒng)的公眾參與的適用范圍、一般要求、組織形式等，使得公眾參與有法可依，強化了社會監(jiān)督在建設(shè)項目審批中的作用。
3公眾參與的執(zhí)行現(xiàn)狀和出現(xiàn)的問題
公眾參與暫行辦法實施7年多以來，公眾參與制度得到了規(guī)范的應(yīng)用和良好的發(fā)展，對項目的審批以及政府的重大環(huán)境決策均起到了積極的影響，對嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、促進轉(zhuǎn)型升級、加強社會監(jiān)督起到了較好的作用。但是，由于我國公眾參與制度起步較晚，相關(guān)法制和法規(guī)尚不完善，在實際工作中也出現(xiàn)了諸如介入時間偏晚、信息公開不全面透徹、調(diào)查對象代表性不強、調(diào)查過程流于形式、公眾意見效力不強和處置無規(guī)范等問題。
3.1公眾參與介入時機落后
按照現(xiàn)行各項法律法規(guī)的規(guī)定，公眾參與僅在項目環(huán)評編制、環(huán)評審批過程進行，而項目前期的立項、設(shè)計等過程并無公眾參與的規(guī)定，可能導(dǎo)致公眾在事先不知情情況下產(chǎn)生抵制情緒，甚至導(dǎo)致項目流產(chǎn)而浪費社會成本。以近期較受關(guān)注的寧波鎮(zhèn)海ＰＸ項目、江蘇啟東王子制紙排海工程項目為例，最終均因公眾反對意見較大而導(dǎo)致項目取消，而政府和建設(shè)方前期投入的大量人力、物力和時間均成為無用功。
3.2信息公開不全面、透徹
對于某些重大項目，政府及建設(shè)方對于項目的宣傳基本局限于項目建成后將形成多大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，創(chuàng)造多大的經(jīng)濟效益，但對于項目可能造成的環(huán)境危害簡單帶過。對于環(huán)評審批階段要求的三次公示中，有關(guān)項目環(huán)境負面效益的內(nèi)容有時得不到全面的闡述，另外，部分公示中采用的專業(yè)術(shù)語對于不具備行業(yè)知識的公眾而言較難理解，公眾也就無法獲得項目的詳細信息。
3.3公眾參與調(diào)查對象不具典型性、針對性
公眾參與調(diào)查中調(diào)查對象不能覆蓋全部影響區(qū)域，調(diào)查范圍過小而不能包括全部環(huán)境敏感保護目標(biāo)。書面調(diào)查表的發(fā)放對象不考慮其文化水平、環(huán)境意識、利益相關(guān)等因素，不具備代表性。而且，目前多數(shù)建設(shè)項目的公眾參與調(diào)查對象僅限于項目評價區(qū)域內(nèi)人群，無行業(yè)內(nèi)專家的調(diào)查，在現(xiàn)實工作中，有時業(yè)內(nèi)專家對于項目的理解和建議是普通公眾難以提出的。
3.4調(diào)查流于形式
《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》附則中提出的技術(shù)性規(guī)范文件《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》至今尚未出臺，目前公眾參與無詳細的技術(shù)規(guī)范要求，少數(shù)項目中，僅將公眾參與調(diào)查作為項目審批的一個必須經(jīng)過的手續(xù)對待，對于信息公開、三次公示內(nèi)容、調(diào)查表內(nèi)容制作、調(diào)查的過程流于形式，信息不全，內(nèi)容簡單、套路化，不能全面反應(yīng)項目情況。

3.5公眾意見效力不強和處置無規(guī)范
我國現(xiàn)行的相關(guān)法律中對于公眾提出的意見具有何等效用并無明確規(guī)定，僅要求環(huán)評文件中說明采納或不采納的理由，因此，在環(huán)評中一般僅對意見進行羅列、歸納，并簡單闡述采納或不采納，致使公眾意見無任何效力，尤其是對于反對意見的處置，國家沒有出臺對于反對意見如何處置的法定條文。江蘇省最近頒布的“關(guān)于切實加強建設(shè)項目環(huán)境保護公眾參與的意見”（蘇環(huán)規(guī)[2012]4號）中規(guī)定，“對公眾反對意見超過20％的項目，環(huán)保部門應(yīng)采取座談會、論證會的形式，再次征詢公眾意見；必要時可召開聽證會公開征求公眾意見”，但并沒有說明如果再次調(diào)查后，仍有較多的反對意見如何處置，是一票否決，還是再次聽證。
4對策建議
（1）加強宣傳。政府及環(huán)境主管部門應(yīng)利用各種媒體（如報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等）對公眾參與進行積極的宣傳，讓廣大公眾了解公眾參與的目的、作用、參與程序和方式，提高公眾的環(huán)保知識和參與意識，引導(dǎo)公眾積極、理性地參與公眾調(diào)查，避免工作中出現(xiàn)消極應(yīng)付或情緒對抗等問題。
（2）提前介入。對于部分重大項目，在環(huán)境較敏感或受影響人群較多的情況下，公眾參與應(yīng)提前介入，在項目立項和可研階段就應(yīng)開展，如采用項目所屬行業(yè)內(nèi)專家、環(huán)保專家評估的方式，從經(jīng)濟、環(huán)境等各方面綜合評價項目建設(shè)的可行性，對于切實不可行的項目不予立項，避免后續(xù)的無效投入。
（3）提高公眾參與調(diào)查對象的代表性。實際工作中，公眾參與調(diào)查的范圍應(yīng)不小于環(huán)境影響評價范圍，應(yīng)包括該范圍內(nèi)所有的環(huán)境敏感目標(biāo)。公眾參與調(diào)查表發(fā)放過程中，對發(fā)放的對象應(yīng)進行一定的審核，考慮其學(xué)歷、對項目的了解程度、與項目建設(shè)的利益相關(guān)度等，盡可能覆蓋區(qū)域內(nèi)所有職業(yè)人群。另外還應(yīng)關(guān)注專業(yè)人員或環(huán)保組織的意見，以了解各類人群對項目的環(huán)保意見，以得出客觀、全面的調(diào)查結(jié)果。
（4）公眾調(diào)查中重視環(huán)保專家的意見收集。實際工作中，公眾參與調(diào)查基本不會主動征詢權(quán)威專家的意見，一般均為出現(xiàn)公眾質(zhì)疑后，政府再出面解釋，并找相關(guān)專家來進行分析評估，但此時公眾普遍難以接受專家意見，反而可能激起對抗情緒，導(dǎo)致公眾對政府的信任度下降。為避免此類情況，對于一些環(huán)境敏感項目，建設(shè)單位或政府部門應(yīng)主動聯(lián)系相關(guān)權(quán)威專家，以開會研討或函件交流的方式，對項目建設(shè)的可行性以及應(yīng)采取的環(huán)保措施進行研究并提出要求，討論結(jié)果和執(zhí)行情況可公布于政府網(wǎng)站，或存檔，以備公眾隨時調(diào)閱，避免在公眾質(zhì)疑時疲于應(yīng)付，也可提高公眾參與的權(quán)威性。
（5）加快公眾參與導(dǎo)則的出臺。國家環(huán)保部應(yīng)盡快制定和發(fā)布《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》，使得公眾參與工作有具體規(guī)范參照。導(dǎo)則中應(yīng)明確公眾參與的過程和對象，對三次公示的格式、內(nèi)容涵蓋和公布深度作出明確要求，對公眾調(diào)查表的內(nèi)容和格式提出規(guī)范性要求，提高信息公開透明度。另外，對公眾調(diào)查的結(jié)果處置應(yīng)提出明確的、可操作的規(guī)定，對于反對率超過一定程度的項目不得審批和建設(shè)。
（6）完善公眾參與的法制建設(shè)。國家應(yīng)完善公眾參與的法制建設(shè)，確立公眾參與的地位和效果，規(guī)定公眾享有環(huán)境健康權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等，對任何參與公眾調(diào)查的公眾提供法律保護，對于拒不履行公眾參與的單位或個人應(yīng)有強制糾正措施，并規(guī)定相應(yīng)的處罰。
5結(jié)論
公眾參與是環(huán)境影響評價的一個重要的、不可缺少的組成部分，是促進項目科學(xué)審批和建設(shè)的有效手段。我國的公眾參與制度尚處于起步階段，相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)尚不完善，公眾參與的工作深入程度、調(diào)查結(jié)果的效力不強，導(dǎo)致公眾參與在實際運行中出現(xiàn)了一些問題。隨著國家法制建設(shè)的不斷完善，專業(yè)技術(shù)導(dǎo)則的出臺，以及公眾環(huán)保意識的提高，公眾參與必將不斷發(fā)展，發(fā)揮社會監(jiān)督的重要作用，為建設(shè)項目的審批、建設(shè)以及政府的科學(xué)決策提供良好的輔助，減少環(huán)境信訪，促進社會和諧發(fā)展。