論垃圾焚燒發(fā)電項目的環(huán)境法律監(jiān)管

隨著我國城市化的快速發(fā)展，城市生活垃圾[1]也在快速增加。統(tǒng)計顯示，我國的垃圾產(chǎn)量正在以每年8%～10%的速度增長，全國大約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地。[2]如何處理這些生活垃圾已成為城市管理者所面臨的重要問題。在處理城市生活垃圾問題上，世界各國通行的做法有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚燒等。其中，垃圾焚燒發(fā)電是近幾十年發(fā)達國家逐漸采用的具有一定環(huán)境風險的相對清潔的垃圾處理方式之一。一方面，這一方式通過焚燒垃圾進行發(fā)電，實現(xiàn)廢物再利用，即在處理廢物的同時增加能源；另一方面，此類項目屬于生活垃圾處理項目，處理環(huán)節(jié)多，技術(shù)要求高，利用不當或疏于監(jiān)管會產(chǎn)生新的環(huán)境污染，特別是二噁英等危險污染物，因而一直存有爭議。近幾年，我國許多城市都因試圖引入垃圾焚燒發(fā)電項目而引起社會輿論廣泛關(guān)注和項目附近民眾的激烈反對。“我們支持建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，但這個絕對不能建在我的家門口”，垃圾焚燒發(fā)電項目多遭遇鄰避效應(yīng)，[3]有些甚至引發(fā)了嚴重的群體性事件。特別是一些已建成的垃圾焚燒發(fā)電項目因排放大量有毒有害氣體被媒體曝光，從而引發(fā)如何實現(xiàn)對垃圾焚燒發(fā)電項目進行有效環(huán)境監(jiān)管的法律思考。從對垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境法律監(jiān)管來看，垃圾焚燒發(fā)電項目從前期的規(guī)劃、選址、建設(shè)到后期的垃圾分類、篩選、焚燒發(fā)電和殘留物處置都需要法律系統(tǒng)監(jiān)管。其中的法律監(jiān)督環(huán)節(jié)無不涉及環(huán)保法治理念、企業(yè)的守則意識、政府各個部門依法協(xié)調(diào)配合和社會公眾的積極參與。無論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能造成環(huán)境污染，使得垃圾焚燒發(fā)電項目背離初衷。因而，垃圾焚燒發(fā)電項目的復(fù)雜性與牽涉利益的廣泛性決定了需要一套嚴密的法律規(guī)范體系對其加以系統(tǒng)監(jiān)管，從而保證垃圾焚燒發(fā)電的每一個環(huán)節(jié)都能被納入法治軌道。換句話說，我國目前垃圾焚燒發(fā)電項目遇到的問題不是一個技術(shù)問題，而是一個環(huán)境監(jiān)管的法律問題。[4]

　　一、垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的必要性

　　與傳統(tǒng)的城市生活垃圾處理方式相比，垃圾焚燒發(fā)電是一種相對環(huán)保的垃圾處置方式，其也屬于現(xiàn)階段我國政府鼓勵和扶持的新能源項目。由于其客觀上依然存在對環(huán)境的不良影響或潛在的嚴重污染風險，因而應(yīng)當將其作為重點對象全面納入環(huán)境法律監(jiān)管。

　　（一）垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管與生態(tài)文明建設(shè)

　　黨的十八大在戰(zhàn)略層面提出了“生態(tài)文明建設(shè)”重大方略，生態(tài)文明建設(shè)主要體現(xiàn)的兩大理念為節(jié)約資源和保護環(huán)境，其核心內(nèi)容和根本落腳點在于注重人與自然的和諧，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。現(xiàn)階段的垃圾焚燒發(fā)電項目若能科學(xué)推進，嚴格規(guī)制，則可以節(jié)省土地，保護環(huán)境，契合生態(tài)文明建設(shè)的需要。客觀情況表明，垃圾焚燒發(fā)電項目涉及前端的項目準入、規(guī)劃選址、垃圾分類和回收，中端的垃圾運輸及末端的垃圾焚燒處置。其中，各個環(huán)節(jié)都必須符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，如果不能如此，那么其直接后果便是生活垃圾不僅沒能“變廢為寶”，反而會造成更加嚴重的環(huán)境污染，誘發(fā)新的社會問題。我們認為，我國現(xiàn)有垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境監(jiān)管的法律制度距離科學(xué)發(fā)展觀和全面踐行生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念還有一定的差距，需要盡快完善。

　　（二）垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的表象

　　環(huán)境法律監(jiān)管的表象在于將涉及焚燒發(fā)電項目所有的行為均納入法律規(guī)范的范疇，保護環(huán)境，預(yù)防和化解矛盾，避免沖突，保護合法權(quán)益。垃圾焚燒發(fā)電作為緩解“垃圾圍城”危機、節(jié)約土地、改變城市生態(tài)環(huán)境、保障公眾生命健康安全和促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的措施，成為社會熱點問題之一。垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境法律監(jiān)管涉及垃圾焚燒發(fā)電廠選址、項目企業(yè)準入和垃圾分類、運輸、焚燒、殘渣處理等環(huán)節(jié)。當前人們對垃圾焚燒發(fā)電的研究，更多關(guān)注的是諸如焚燒爐修造技術(shù)對焚燒污染物的處理方法等技術(shù)層面的問題，或諸如距離垃圾源遠近、焚燒廠的交通便捷度、垃圾焚燒成本與發(fā)電收益等經(jīng)濟效益方面的因素。對諸如保護水源、大氣等自然區(qū)位因素和對居民區(qū)、衛(wèi)生文教機構(gòu)、公共場所等人文區(qū)位因素的考量極少，沒有充分考慮對生態(tài)系統(tǒng)的影響、普通城市居民的感受及鄰避效應(yīng)。[5]因此，垃圾焚燒發(fā)電項目的選址亟需通過專門的法律制度進行規(guī)范。

　　垃圾分類是垃圾焚燒的基礎(chǔ)，沒有良好的垃圾分類，垃圾焚燒發(fā)電很難實施。垃圾分類也是垃圾焚燒發(fā)電的前提，垃圾焚燒發(fā)電焚燒的垃圾應(yīng)當有明確的標準和要求。目前我國城市生活垃圾分類收集還不到位，甚至不分類，現(xiàn)有垃圾焚燒發(fā)電廠焚燒的都是混合垃圾。[6]目前國內(nèi)大型垃圾焚燒廠普遍采用進口技術(shù)和設(shè)備，但進口技術(shù)和設(shè)備是按照發(fā)達國家垃圾已分類、熱值高、含水率低的特點研發(fā)的。將進口技術(shù)和設(shè)備應(yīng)用在國內(nèi)無分類、低熱值、高含水率的垃圾上時，就帶來設(shè)備運行不穩(wěn)定、二次污染嚴重、運行成本高而投資效益低下等問題。[7]城市生活垃圾運輸是與垃圾分類緊密結(jié)合的環(huán)節(jié)，如何做到運輸與分類的有效銜接也是一個重要的問題。生活垃圾本身具有一定的污染性，運輸過程中易造成遺撒、滴漏等二次污染。對于垃圾運輸?shù)谋O(jiān)管也應(yīng)當有所區(qū)別，以保證垃圾運輸?shù)谋憬莺桶踩?/p>

　　對于城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目的焚燒發(fā)電環(huán)節(jié)的規(guī)范和要求必須全面、具體和科學(xué)。目前盡管我國在此方面已經(jīng)有所要求，但在如何確保各項要求得以實施、規(guī)范操作、規(guī)范監(jiān)督等方面還需要加強法律的監(jiān)管。目前，對垃圾焚燒殘渣的處理方式主要有以下幾種：一是作為建筑材料進行再利用；二是作為固體廢棄物進行填埋處理；三是對殘渣進行堆肥。對城市生活垃圾的殘渣處理往往容易被忽視，垃圾焚燒殘渣處理不當，也會造成惡臭、水域污染等嚴重的環(huán)境問題。垃圾焚燒發(fā)電廠非法處置殘留殘渣的事件時有發(fā)生。

　　從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒發(fā)電項目涉及的環(huán)節(jié)多，各個環(huán)節(jié)均牽涉公共利益，政府作為社會公共利益的捍衛(wèi)者，應(yīng)當對垃圾焚燒發(fā)電的各個方面加以全面監(jiān)督管理。在法律監(jiān)管方面，應(yīng)當涵蓋涉及垃圾焚燒發(fā)電項目的所有行為。

　　（三）垃圾發(fā)燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的實質(zhì)

　　垃圾發(fā)燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的實質(zhì)是協(xié)調(diào)人與自然、人與人、政府與社會及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的利益關(guān)系。我國政府已經(jīng)意識到城市生活垃圾處理是城市管理和環(huán)境保護的重要內(nèi)容，是社會文明程度的重要標志，關(guān)系人民群眾的切身利益。把城市生活垃圾處理作為維護群眾利益的重要工作和城市管理的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項重要職責，切實加強全過程控制和管理，突出重點工作環(huán)節(jié)，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟和技術(shù)等手段，不斷提高城市生活垃圾處理水平。[8]但在調(diào)整垃圾焚燒項目周邊民眾環(huán)境利益、經(jīng)濟利益保護方面，還需要在法律層面進行制度創(chuàng)新。如據(jù)記載，在韓國，垃圾處理費中的10%用于改善和周邊居民的關(guān)系。我國臺灣地區(qū)每焚燒處理1噸垃圾，政府拿出50元臺幣作為回饋資金，用于親民設(shè)施的建設(shè)和維護，如溫水游泳池、健身中心、運動場、公園等。[9]在明確城市人民政府責任、加大公共財政對城市生活垃圾焚燒處理投入的同時，采取有效的支持政策，引入市場機制，充分調(diào)動社會資金參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營的積極性，構(gòu)建政府主導(dǎo)和社會參與的協(xié)同治理模式。

　　黨的十八屆五中全會提出，指導(dǎo)我國“十三五”時期發(fā)展甚至是更為長遠發(fā)展的科學(xué)理念和方式是“綠色發(fā)展”。而“清潔發(fā)展”的實質(zhì)是針對環(huán)境污染末端治理的弊端而提出的全程控制環(huán)境污染的方式，要求通過實現(xiàn)廢物的減量化、資源化和無害化的方式來實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，故“清潔發(fā)展”是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容及實現(xiàn)方式。堅持清潔發(fā)展，就是要堅持環(huán)境保護的基本國策，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加快建設(shè)環(huán)境友好型社會。因此，在生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，垃圾焚燒發(fā)電項目必須堅持經(jīng)濟價值與生態(tài)價值并重的原則，經(jīng)濟的發(fā)展要建立在資源環(huán)境得以可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，在實現(xiàn)其經(jīng)濟價值的同時更要兼顧其生態(tài)價值，促進人與自然的和諧發(fā)展。[10]法律對于垃圾焚燒發(fā)電各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，其實質(zhì)是通過對垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管，減少污染物的泄漏和排放，達到無害化處理和生產(chǎn)新的能源，促進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

　　二、垃圾焚燒發(fā)電項目中環(huán)境法律監(jiān)管的路徑

　　法律監(jiān)管垃圾焚燒項目應(yīng)當以垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈為范疇，以監(jiān)督項目選址、項目審批、項目驗收、垃圾分類、安全運輸、安全焚燒為具體路徑。

　　（一）嚴格監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電項目選址

　　環(huán)境保護部會同國家質(zhì)檢總局在2014年5月16日發(fā)布了《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485～2014）。新標準規(guī)定：“生活垃圾焚燒廠的選址應(yīng)符合當?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃，并符合當?shù)氐拇髿馕廴痉乐巍⑺Y源保護、自然生態(tài)保護等要求。”[11]環(huán)境保護部2008年第82號文件《關(guān)于進一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》的附件中規(guī)定：“新改擴建項目環(huán)境防護距離不得小于300米。”[12]綜合來看，垃圾焚燒發(fā)電廠的選址應(yīng)當通過環(huán)境影響評價，確定具體選址與周圍敏感對象之間的距離，同時不得小于300米。我們認為，垃圾焚燒發(fā)電廠的選址應(yīng)當充分考慮環(huán)境的安全性和經(jīng)濟性，既要防止對人體、大氣、水造成污染，又要考慮土地、管理等各項費用，還要考慮社會影響。對于垃圾焚燒項目的安全防護距離不應(yīng)當采用單一的距離判斷，必須結(jié)合焚燒項目的實際情況和當?shù)氐淖匀坏孛驳貏荨⒆匀伙L向、人口密度、生態(tài)環(huán)境安全等方面的因素綜合考察確定，要確保環(huán)境安全。如奧地利維也納的Spittelau焚燒廠位于市區(qū)，距離居民區(qū)僅200米。法國巴黎的Ivry焚燒廠距離塞納河僅200米，距巴黎圣母院僅4.5公里，但兩國在制度層面都有不同程度的保障措施。我國學(xué)界有人建議在垃圾焚燒發(fā)電廠選址方面，政府機關(guān)要起到帶頭作用，可以考慮在政府單位附近選址，以行動取得群眾的信任，消除群眾的顧慮。[13]

　　（二）監(jiān)督和推進垃圾分類回收，提升焚燒發(fā)電效率

　　垃圾分類是垃圾焚燒的前置條件，政府應(yīng)當采取措施保證垃圾科學(xué)分類，并依法監(jiān)管。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。公民應(yīng)當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了對于生活垃圾的收集、儲運和處置的權(quán)利義務(wù)和基本管理體制，還作了“凈菜進城”等減少城市生活垃圾的規(guī)定。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定了在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定了城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門對城市生活廢棄物的收集、運輸和處理實施監(jiān)督管理，對于城市生活廢棄物應(yīng)當逐步做到分類收集、運輸和處理[14]。但是，關(guān)于垃圾究竟應(yīng)該如何分類、分為哪幾類，如何減量，各方違反規(guī)定又該承擔什么樣的法律責任等，并沒有給出具體的意見和規(guī)定。[15]但在垃圾焚燒環(huán)節(jié)，我國的垃圾焚燒爐對垃圾不加分類進行混合焚燒，如果投資不足、技術(shù)不過關(guān)，廚余垃圾、塑料、橡膠制品等垃圾混燒不僅極易產(chǎn)生二噁英等有毒污染物，也會導(dǎo)致發(fā)電效率不高。而垃圾分類有利于提高垃圾熱值，有利于改善垃圾焚燒的穩(wěn)定性和安全性，提高發(fā)電效益，有利于控制煙氣污染，減少二噁英產(chǎn)生，故有必要通過法律激勵和監(jiān)管充分發(fā)揮垃圾有效分類對于垃圾焚燒發(fā)電的作用。垃圾分類工作的推動應(yīng)當首先加強對居民的教育，樹立垃圾分類的意識；完善法律法規(guī)，對于垃圾分類回收、分類運輸、分類焚燒設(shè)定細則；應(yīng)當由政府帶頭做好垃圾分類工作，同時加強監(jiān)管，依法問責。

　　（三）依法監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的科學(xué)合理運用

　　《生活垃圾焚燒污染控制標準》中規(guī)定了垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)要求。[16]具體包括焚燒爐內(nèi)溫度、排氣筒高度、助燃系統(tǒng)設(shè)置等問題。我國目前生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平不高，不得不從國外引進垃圾焚燒發(fā)電系統(tǒng)的先進技術(shù)和設(shè)備，這使得我國垃圾焚燒發(fā)電設(shè)備成本大幅度提高，達到國內(nèi)同種類設(shè)備價格的10多倍。[17]而且我國對垃圾焚燒未進行科學(xué)分類，導(dǎo)致含水量高、熱值偏低且季節(jié)性波動較大，國外焚燒爐不能完全適應(yīng)我國垃圾特點，垃圾燃燼率與國外相比較低，且具有二噁英排放危險，所以研制適合我國垃圾自身特點的焚燒爐具有重要意義。為此，政府應(yīng)當給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)技術(shù)支持和政策扶持，技術(shù)支持政策在我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《可再生能源法》當中也有原則性的規(guī)定。[18]垃圾焚燒發(fā)電享有的經(jīng)濟扶持政策主要包括：產(chǎn)品回購政策和價格扶持政策。例如，國家發(fā)改委2012年頒布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》規(guī)定：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，……每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價每千瓦時0.65元上網(wǎng)電價（含稅，下同）；……”除了政策傾斜，政府也給予了補貼，這有利于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的起步和良好運行。

　　（四）積極尋找先進技術(shù)和替代性解決方式

　　垃圾焚燒屬于通過改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的處置方法，可以減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成份。而以焚燒發(fā)電的方式對生活垃圾進行處理是短期內(nèi)實現(xiàn)垃圾“減量化、無害化、資源化”的有效處置方式。從長遠來看，不能僅僅依靠垃圾焚燒的方式對垃圾進行終端的處理。對于不能焚燒、不能填埋的垃圾，還應(yīng)開發(fā)長期普適技術(shù)，如微生物處理技術(shù)等，為垃圾處理無害化提供必要的技術(shù)支持。

　　三、垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)

　　將垃圾焚燒發(fā)電項目全面納入法律系統(tǒng)監(jiān)管是我國解決垃圾焚燒發(fā)電引起的社會問題的必由之路。其中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是實現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管的前提，信息透明和公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境法律監(jiān)管的基礎(chǔ)。但從我國環(huán)境法律監(jiān)督實效看，環(huán)境法治建設(shè)尚有艱巨的任務(wù)亟待完成，任重而道遠。

　　首先，在立法層面，我國缺少對垃圾焚燒發(fā)電項目進行系統(tǒng)規(guī)范的立法。盡管我國已經(jīng)制定了《生活垃圾焚燒污染控制標準》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)，對垃圾分類收集、分類運輸、垃圾焚燒、殘渣處理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管進行了原則性的規(guī)定，但是對于垃圾焚燒發(fā)電我國卻沒有一部專門的規(guī)范性法律文件進行規(guī)范，垃圾焚燒發(fā)電的多數(shù)法律問題是在其他專門性法律中附帶規(guī)定的，因此，對于垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管不得不依據(jù)分散性的法律法規(guī)來進行。即使在現(xiàn)有的法律中，有些只是框架性規(guī)定，如《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。雖然國家出臺了配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，但是對于垃圾焚燒發(fā)電廠的選址、垃圾分類再焚燒、二噁英的檢測、殘渣的處理等具體問題并沒有明確規(guī)定，致使垃圾焚燒發(fā)電項目監(jiān)管的具體措施難以操作。另一方面，我國關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)立法層次較低，大多是政策性文件，這不僅影響我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于政府對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的監(jiān)管。

　　（三）依法監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的科學(xué)合理運用

　　《生活垃圾焚燒污染控制標準》中規(guī)定了垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)要求。[16]具體包括焚燒爐內(nèi)溫度、排氣筒高度、助燃系統(tǒng)設(shè)置等問題。我國目前生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平不高，不得不從國外引進垃圾焚燒發(fā)電系統(tǒng)的先進技術(shù)和設(shè)備，這使得我國垃圾焚燒發(fā)電設(shè)備成本大幅度提高，達到國內(nèi)同種類設(shè)備價格的10多倍。[17]而且我國對垃圾焚燒未進行科學(xué)分類，導(dǎo)致含水量高、熱值偏低且季節(jié)性波動較大，國外焚燒爐不能完全適應(yīng)我國垃圾特點，垃圾燃燼率與國外相比較低，且具有二噁英排放危險，所以研制適合我國垃圾自身特點的焚燒爐具有重要意義。為此，政府應(yīng)當給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)技術(shù)支持和政策扶持，技術(shù)支持政策在我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《可再生能源法》當中也有原則性的規(guī)定。[18]垃圾焚燒發(fā)電享有的經(jīng)濟扶持政策主要包括：產(chǎn)品回購政策和價格扶持政策。例如，國家發(fā)改委2012年頒布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》規(guī)定：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，……每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價每千瓦時0.65元上網(wǎng)電價（含稅，下同）；……”除了政策傾斜，政府也給予了補貼，這有利于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的起步和良好運行。

　　（四）積極尋找先進技術(shù)和替代性解決方式

　　垃圾焚燒屬于通過改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的處置方法，可以減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成份。而以焚燒發(fā)電的方式對生活垃圾進行處理是短期內(nèi)實現(xiàn)垃圾“減量化、無害化、資源化”的有效處置方式。從長遠來看，不能僅僅依靠垃圾焚燒的方式對垃圾進行終端的處理。對于不能焚燒、不能填埋的垃圾，還應(yīng)開發(fā)長期普適技術(shù)，如微生物處理技術(shù)等，為垃圾處理無害化提供必要的技術(shù)支持。

　　三、垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)

　　將垃圾焚燒發(fā)電項目全面納入法律系統(tǒng)監(jiān)管是我國解決垃圾焚燒發(fā)電引起的社會問題的必由之路。其中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是實現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管的前提，信息透明和公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境法律監(jiān)管的基礎(chǔ)。但從我國環(huán)境法律監(jiān)督實效看，環(huán)境法治建設(shè)尚有艱巨的任務(wù)亟待完成，任重而道遠。

　　首先，在立法層面，我國缺少對垃圾焚燒發(fā)電項目進行系統(tǒng)規(guī)范的立法。盡管我國已經(jīng)制定了《生活垃圾焚燒污染控制標準》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)，對垃圾分類收集、分類運輸、垃圾焚燒、殘渣處理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管進行了原則性的規(guī)定，但是對于垃圾焚燒發(fā)電我國卻沒有一部專門的規(guī)范性法律文件進行規(guī)范，垃圾焚燒發(fā)電的多數(shù)法律問題是在其他專門性法律中附帶規(guī)定的，因此，對于垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管不得不依據(jù)分散性的法律法規(guī)來進行。即使在現(xiàn)有的法律中，有些只是框架性規(guī)定，如《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。雖然國家出臺了配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，但是對于垃圾焚燒發(fā)電廠的選址、垃圾分類再焚燒、二噁英的檢測、殘渣的處理等具體問題并沒有明確規(guī)定，致使垃圾焚燒發(fā)電項目監(jiān)管的具體措施難以操作。另一方面，我國關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)立法層次較低，大多是政策性文件，這不僅影響我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于政府對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的監(jiān)管。

　　四、有效監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電項目需要科技保障

　　先進的技術(shù)手段是嚴格執(zhí)法和司法的重要條件，科技引領(lǐng)是垃圾焚燒發(fā)電項目法律監(jiān)督管理的保障，也是垃圾焚燒發(fā)電是否能夠最終實現(xiàn)預(yù)期目標、健康發(fā)展的基本保障。垃圾焚燒發(fā)電與傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)不同，其需要更加專業(yè)的知識、特殊管理方式和一定的技術(shù)支撐。盡管我國已經(jīng)發(fā)布了《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》、《生活垃圾處理技術(shù)指南》（[2010]61號），[23]國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)[2011]9號）和《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，明確要求各地在“十二五”期間要建立完善的生活垃圾處理監(jiān)管體制機制，建立污染物排放日常監(jiān)測制度，同時探索引入第三方專業(yè)機構(gòu)實施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平。[24]但由于國家層面的監(jiān)管政策法規(guī)、標準規(guī)范尚未健全、完善，尤其是市場化的準入“價格”監(jiān)督等機制尚未建立，一段時間內(nèi)生活垃圾處理設(shè)施運營監(jiān)管工作仍以政府行政及技術(shù)監(jiān)管為主，應(yīng)逐步探索市場化監(jiān)管運作模式。[25]嚴格的環(huán)境標準、科學(xué)的檢測手段、真實的數(shù)據(jù)公開，在推進垃圾焚燒發(fā)電項目有效監(jiān)管的同時，也有利于促進該行業(yè)的健康發(fā)展。總之，垃圾焚燒發(fā)電項目的法律監(jiān)督要以先進的科技為保障條件，通過科學(xué)的方法和先進的技術(shù)手段進行監(jiān)督，以檢測數(shù)據(jù)展現(xiàn)監(jiān)督過程、監(jiān)督成效。同時，也應(yīng)當注重法律監(jiān)管方面的技術(shù)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)的運用。

　　結(jié)論

　　生活垃圾處理是城市管理和公共服務(wù)的重要組成部分，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實施治污減排，確保城市公共衛(wèi)生安全，提高人居環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)文明水平，實現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展的一項重要工作，應(yīng)當將其全面納入法治軌道。垃圾是放錯地方的資源，應(yīng)當提升其再利用能力。垃圾焚燒發(fā)電在發(fā)達國家相對成熟，法律監(jiān)管和調(diào)整相對完善，法律規(guī)范的效力不斷提升。各國經(jīng)驗也表明，應(yīng)當用最為嚴厲的法律規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項目，用最嚴格的手段監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電項目，并努力促進垃圾處理科技研發(fā)，徹底解決垃圾焚燒發(fā)電項目的不利影響，不再因為垃圾處理而產(chǎn)生新的環(huán)境問題。因此，我國應(yīng)全面升級關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境法律監(jiān)管的力度，通過完善立法實現(xiàn)對垃圾焚燒發(fā)電項目的全面規(guī)范，使得垃圾焚燒發(fā)電項目真正實現(xiàn)廢棄物處理與能源增長，保護環(huán)境和綠色發(fā)展的雙贏或多贏目標。

　　注釋

　　[1]“生活垃圾”以下簡稱“垃圾”，是指日常生活或者為日常生活提供服務(wù)過程中產(chǎn)生的固體廢棄物以及法律或行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢棄物，參見《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第88條。

　　[2]東方證券財富網(wǎng)：“垃圾焚燒遭遇‘鄰避困局’行業(yè)提出‘藍色焚燒’理念自救”，載http：//guba.eastmoney.com/news，cjpl，548119964.html，最后訪問日期：2016年9月24日。

　　[3]2006年，公眾反對北京六里屯建設(shè)垃圾焚燒廠；2016年4月25日，海南省萬寧市群眾反對生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目規(guī)劃選址；2016年6月25日，仙桃市發(fā)生部分群眾反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目事件；2016年8月24日，陜西省發(fā)生群眾反對藍田縣垃圾焚燒發(fā)電項目事件。

　　[4]郭文剛：“關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議”，載《民營科技》2016年第1期，第257～258頁。

　　[5]張路揚：“城市垃圾焚燒廠生態(tài)選址研究”，載《能源與節(jié)能》2016年第1期，第110～114頁。

　　[6]黃潤源：“論我國城市生活垃圾焚燒立法的生態(tài)化”，載《學(xué)術(shù)論壇》2010年第3期，第158～162頁。

　　[7]劉東、李璞：“我國城市生活垃圾焚燒存在的問題與對策分析”，載《生態(tài)經(jīng)濟（中文版）》2012年第5期，第165～170頁。

　　[8]參見：人力資源社會保障部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、稅務(wù)總局、廣電總局、中央宣傳部《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》。

　　[9]參見人民網(wǎng)：http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0531/c1003-25089256.html，最后訪問日期：2016年9月26日。

　　[10]于妍：“生態(tài)文明建設(shè)視域下綠色發(fā)展研究”，哈爾濱理工大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文，第11頁。

　　[11]《生活垃圾焚燒污染控制標準》第4.1條規(guī)定：“生活垃圾焚燒廠的選址應(yīng)符合當?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃，并符合當?shù)氐拇髿馕廴痉乐巍⑺Y源保護、自然生態(tài)保護等要求。”

　　[12]《關(guān)于進一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》附件《生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價文件審查的技術(shù)要點》：“根據(jù)正常工況下產(chǎn)生惡臭污染物（氨、硫化氫、甲硫醇、臭氣等）無組織排放源強計算的結(jié)果并適當考慮環(huán)境風險評價結(jié)論，提出合理的環(huán)境防護距離，作為項目與周圍居民區(qū)以及學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的控制間距，作為規(guī)劃控制的依據(jù)。新改擴建項目環(huán)境防護距離不得小于300米。”

　　[13]劉東、李璞：“我國城市生活垃圾焚燒存在的問題與對策分析”，載《生態(tài)經(jīng)濟》2012年第5期，第165～170頁。

　　[14]參見《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1992年頒布，2011年修改）。

　　[15]杜歡政：“破解城市垃圾焚燒廠‘選址難’的良方”，載《中國環(huán)境管理》2016年第4期，第108頁。

　　[16]《生活垃圾焚燒污染控制標準》第5.3條：“生活垃圾焚燒爐的主要技術(shù)性能指標應(yīng)滿足下列要求。

　　（1）爐膛內(nèi)焚燒溫度、爐膛內(nèi)煙氣停留時間和焚燒爐渣熱灼減率應(yīng)滿足表1的要求。……”

　　[17]王亦楠：“我國大城市生活垃圾焚燒發(fā)電現(xiàn)狀及發(fā)展研究”，載《宏觀經(jīng)濟研究》2010年第11期，第12～23頁。

　　[18]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第42條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有關(guān)專項資金，支持循環(huán)經(jīng)濟的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟項目的實施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的信息服務(wù)等。具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理等有關(guān)主管部門制定。”第43條第1款規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當將循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目的自主創(chuàng)新研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列入國家或者省級科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并安排財政性資金予以支持。”

　　[19]段凱莉、陳華：“關(guān)于我國垃圾焚燒發(fā)電的法律思考”，載《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期，第50～54頁。

　　[20]閆笑煒：“垃圾發(fā)電‘灰幕’調(diào)查：單個項目千萬公關(guān)費給了誰？”，載《能源雜志》2015年12月25日。

　　[21]王文波、劉海威：“生活垃圾焚燒發(fā)電廠運營監(jiān)管探討”，載《環(huán)境衛(wèi)生工程》2014年第4期，第58頁。

　　[22]陳廷榔：“建立良好的多元共治模式”，載《中國環(huán)境新聞》2016年9月21日。

　　[23]國家環(huán)境保護總局、科學(xué)技術(shù)部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》（建城[2000]120號）；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《生活垃圾處理技術(shù)指南》（[2010]61號）。

　　[24]國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)[2011]9號）規(guī)定：“……建立城市生活垃圾處理節(jié)能減排量化指標，落實節(jié)能減排目標責任。探索引入第三方專業(yè)機構(gòu)實施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平。……”

　　[25]參見高帥、張劍、蘇楊：“成都市生活垃圾焚燒處理BOT項目運營監(jiān)管問題及對策”，載《環(huán)境衛(wèi)生工程》2013年第6期，第21～22頁。

　　作者簡介

　　馬燕，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師。

　　孟慶偉，中國政法大學(xué)2015級碩士研究生。