持續深化城鄉環衛一體化改革著力提升城市精管善治水平——對我市城鄉環衛一體化改革的調研與思考市政府研究室環衛工作是城市治理的基礎，是提升城市品位、展示城市形象的重要窗口，而環衛一體化則將傳統的道路保潔、垃圾清運、設施維護、管理養護等進行有效整合及系統集成，并通過市場化運營、協同化作業、精細化管理，實現城市治理效能大幅提升。近期，我們圍繞推行城鄉環衛一體化改革這一主題，深入縣（區）、企業以及社區對城鄉環衛工作管理制度、運營模式等進行了專題調研，并赴先進地區考察學習，在此基礎上，形成了深化環衛一體化改革的思考建議，以期對我市提升城市精管善治水平提供有益參考。一基本情況我市城鄉環衛一體化改革于2019年在西鄉縣試點推行，2021年全面推廣實施，經過近年的探索與實踐，取得階段性成效。（一）注重整體謀劃，運營體系持續優化。出臺城鄉環衛一體化工作《實施意見》，明確“政府主導、屬地管理、科學指導、社會參與”原則，因地制宜確定年度目標任務，系統推進城鄉環衛一體化改革。截至目前，除寧強、鎮巴兩縣仍由原環衛單位負責轄區環衛保潔作業外，其余縣（區）及經開區、興漢新區均通過政府購買服務方式，引進國內知名環衛企業參與城鄉環衛一體化運營管理，實現了“一把掃帚掃到底”。全市納入一體化環衛保潔面積2364.88萬平方米，其中，中心城區1539.6萬平方米（漢臺區670萬平方米、南鄭區590.6萬平方米、經開區99萬平方米、興漢新區180萬平方米）。全市日均生活垃圾產生量約1600噸，基本實現日產日清。（二）聚力高效運轉，管理體制不斷健全。市城管部門負責全市城鄉環衛一體化的總體規劃、政策制定和監督考核。各縣（區）環境衛生管理服務單位為城管或住建部門下屬公益性事業單位，全市共核定環衛部門事業編制339個，實際在崗372人（其中，中心城區漢臺區、南鄭區在編在崗人數分別為68人、13人）。城鄉環衛一體化改革后，縣級環衛管理服務單位剝離具體環衛作業職責，專責對環衛企業服務質量進行監管督查，實現了“管干分離”，環衛保潔作業專業化和規范化程度進一步提升。（三）細化作業標準，考核機制逐步完善。我市于2023年出臺《漢中市城鄉環衛一體化工作考評實施細則》，細化4大類、11項、56條考核指標，并指導縣（區）按照“一個標段、一家企業、一套標準”的原則，進一步完善企業考核管理辦法，明確城鄉環衛作業量化標準和考核流程。各縣（區）普遍采用環衛主管部門和屬地鎮（街）聯合考核賦分評價環衛企業服務質量，并將考核結果與費用撥付直接掛鉤，南鄭、勉縣等縣（區）還吸納“兩代表一委員”、群眾代表等社會力量參與考核賦分，形成了多元化、多層次的監督評價考核體系。

（四）聚焦城鄉協同，全域統籌加快推進。各縣（區）積極推動城鄉環衛一體化改革向鎮村延伸覆蓋，統籌推進縣鎮村三級環衛設施建設，健全完善農村生活垃圾“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”聯動機制，持續深化農村人居環境綜合治理。至目前，西鄉、勉縣、洋縣、略陽、佛坪等縣生活垃圾轉運、處置作業實現轄區鎮（街）全覆蓋，部分鎮村人口聚集區、通村主干道等區域逐步納入一體化保潔范圍；漢臺、南鄭、城固、留壩環衛一體化作業覆蓋主城區和多數鄉鎮，個別偏遠鄉鎮暫由當地自行清運處置，全市農村生活垃圾收運處置體系覆蓋比例達98%。（五）堅持全民參與，垃圾分類成效初顯。印發《漢中市生活垃圾分類管理辦法》，全面規范生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置等關鍵環節，明確減量化管理、資源化利用、無害化處置等具體措施，為全市生活垃圾分類工作提供科學指引。目前，全市1739個居民小區和2216個行政村（社區）共設置垃圾分類投放點4509個，分類收集覆蓋率達99%。累計建成投用廚余垃圾處理廠4座、分揀中心6個、有害垃圾暫存點11個，可回收物、廚余垃圾、其他垃圾及有害垃圾的日處理能力分別達到223噸、206噸、1780噸和4噸，生活垃圾無害化處理率達98.7%。我市生活垃圾分類全國排名提升至中等城市第65位，成功晉級第二檔“成效較好”類。

二存在問題盡管我市城鄉環衛質量取得較好成效，但與人民群眾對城市品質的更高期待及城鄉環衛一體化改革的長遠目標相比，還有許多問題和短板亟待破解。（一）工作進展不均，改革成效未達預期。各縣（區）由于情況不一，工作推進存在明顯差異，部分縣（區）城鄉環衛一體化改革成效不高。如寧強、鎮巴尚未推行城鄉環衛一體化改革；南鄭區、興漢新區、經開區實施環衛一體化改革后，城鄉環境改善效果不夠顯著，仍有較大提升空間；特別是漢臺區與企業存在合同爭議，未簽訂正式合同，服務時限、費用等關鍵信息均未明確，企業服務積極性低，城區主次干道、街巷路面每日保潔時間分別下降31.25%、8.3%，環衛保潔質量大幅下降，加之居民小區生活垃圾初端轉運未納入一體化市場運營，群眾滿意度較低。（二）資金保障不足，運行效率受到制約。部分縣（區）環衛經費保障體系不完善，財政資金撥付不及時，截至一季度末，仍有5個縣（區）拖欠企業服務費用5168萬元（其中，漢臺、南鄭、興漢新區分別拖欠1461萬元、881萬元、826.83萬元），相關企業通過減少作業頻次、裁減環衛工人等方式壓減成本。如漢臺區每月僅向企業撥付定額環衛工人工資費用，致使道路保潔機掃頻次降低30%，環衛工人數量減少46.2%，車輛設備閑置率達30%。部分縣（區）環衛設施設備租賃費和生活垃圾處理費收繳不到位，影響經費穩定保障。如漢臺區向環衛企業移交價值7012萬元設施設備，但因租賃費用與環衛企業未達一致，導致相關費用無法收取；同時，該區生活垃圾處理費收繳額連續3年下降，每年降幅超過20%。（三）作用發揮不夠，管理體系仍需優化。城鄉環衛一體化改革后，在環衛企業管理上，政府管理單位缺乏對企業約束手段，出于穩定環衛工人隊伍考慮，僅能通過扣分通報等形式約束企業行為；在干部管理上，漢臺區環衛服務中心68名干部僅負責環衛質量考核，城固、勉縣、西鄉、寧強、略陽等縣環衛管理服務單位均不同程度存在人員超編運行，環衛主責單位人員冗余、工作效率低下；在屬地管理上，鎮（街）剝離環衛職能、監管流于形式，對轄區內環衛質量一定程度存在“看得見的管不了、管得了的看不見”現象；在農村環境治理中，南鄭、勉縣等縣（區）還存在城管（住建）部門與農業農村部門權責交織現象。（四）設施設備落后，處置效率有待提升。各縣（區）普遍存在設施設備老化、維護投入不足等問題，難以滿足日益增長的環衛作業需求。全市共有垃圾收集中轉站97座、壓縮站40座，其中，全市配備環衛車輛567輛，新能源車輛占比41%，但主要集中在輕型環衛車輛，大型新能源清潔車更新換代較慢；南鄭區尚未建有垃圾中轉站，壓縮站僅有5座。全市僅有生活垃圾焚燒處置設施4座，分別位于漢臺、洋縣、鎮巴、留壩，5座填埋場分別位于西鄉、勉縣、略陽、鎮巴、佛坪，部分縣（區）因垃圾處置轉運距離較遠，導致清運費用倍增、清運效率降低。如南鄭區將垃圾轉運至漢臺區徐望鎮生活垃圾焚燒廠處置，僅轉運成本每年增加360萬元；城固縣三合、二里等鎮尚未建有壓縮站，垃圾未經壓縮直接轉運，轉運效率大打折扣。（五）公眾參與欠缺，共治合力亟待強化。居民主動進行垃圾分類的意識有待提升，垃圾分類收運體系尚不健全，前端分類投放指導不足，中端分類運輸仍存在混裝混運現象，全市廚余垃圾分類處理率僅16.1%、回收利用率僅29.9%，在全省生活垃圾分類排名中位居第6位。部分居民良好的環境衛生習慣尚未養成，垃圾隨意丟棄行為較為普遍，特別是在農村地區，污水亂排、垃圾亂扔、露天焚燒等現象依然存在。此外，市容環境門前“四包”治理效果難以保持，“即喊即清，不喊不清”問題尤為突出。

三外地經驗啟示通過對揚州市、寧波市等地在城鄉環衛一體化工作中經驗做法的學習，有四個方面經驗值得借鑒。——構建政府主導、協同聯動的治理體系是做好城鄉環衛一體化工作的前提。揚州市開展“城市管家”一體化改革，由市級部門統籌、屬地政府指導、鎮街對外發包，整合道路、護欄、公廁保潔及生活垃圾分類清運等作業內容，細化道路分級作業標準，市區一級道路積塵負荷合格率（1克/平方米）達97%。寧波市率先提出打造“席地而坐之城”，開展“最干凈城市”專項行動，由市級環衛部門統籌指導，縣級環衛部門結合實際，靈活采用環衛中心自行清掃、縣屬國企清掃、完全市場化運作等多種模式開展環衛作業。實踐證明，構建完善的環衛治理工作體系，健全市場化運作模式和精細化考核標準，是提升城鄉環衛質量的核心所在。對漢中而言，必須將城鄉環衛一體化改革作為推進生態城市建設的有力抓手，強化政府主導作用，完善協同聯動機制，全力推動城鄉環衛一體化改革向縱深推進。——推行科技賦能、智慧監管的創新模式是做好城鄉環衛一體化工作的關鍵。嘉興市大力推行“機器換人”，對全市小區垃圾分類站點開展智能改造，分類準確率提高至90%；引進無人清掃機器人對市區城市主干道、公園等約20萬平方米的區域全天候清掃、沖洗，大幅壓減人工投入和運營成本。舟山市建立城鄉環境綜合整治數字化監管系統，利用“無人機巡灘”等措施，定期對岸灘灣區進行監測評估，及時發現并整改海洋垃圾問題。可以看出，順應新一輪科技革命發展，推進環衛設施設備數字化建設、智慧化轉型，已成為當前城鄉環衛發展的鮮明特征。對漢中而言，迫切需要加快智慧環衛平臺開發與利用，全力提升城鄉環衛工作的信息化與數字化水平，以環衛管理智慧化應用推動城市環境品質化提升，讓城市治理更精準有效、城市環境更優美宜居。

——健全財政兜底、多元投入的保障機制是做好城鄉環衛一體化工作的根本。寧波市在每年投入14億元財政資金用于城鄉環衛保潔費用支出的基礎上，整合2億元資金專項用于城區“道路清爽”行動考核獎補；申請世界銀行貸款1.5億美元，全部用于全市全品類智能回收箱項目建設，有力提升城市環衛硬件設施水平。嘉興市引入社會資本對公共廁所進行改造，打造158座“禾城驛·溫暖嘉”服務站點，探索“以商助管”互補機制，實現“自營自養”。由此可見，穩定、多元的環衛經費投入機制，為城鄉環衛一體化改革提供了堅實基礎和有力保障。對漢中而言，迫切需要建立健全穩定的財政資金投入機制，創新投入方式，加大社會資金引入力度，著力構建“財政兜底+多元補充”資金保障體系，以財政支持護航城鄉環衛一體化改革高質量發展。——營造全民參與、共治共享的社會氛圍是做好城鄉環衛一體化工作的基礎。寧波市推行居民小區生活垃圾分類“定人定點定時”投放和“桶邊督導”機制，實行車桶顏色一致、專車專運，全市城鎮生活垃圾資源化利用率達90%，每日1.14萬噸生活垃圾全部實現焚燒處理。嘉興市制定出臺《可回收物積分兌換管理辦法》，上線“嘉家收”預約回收小程序，推行“定時定點+自主回收+預約上門”服務，引導居民開設“綠色賬戶”，僅2024年，全市32.21萬戶家庭參與可回收物積分兌換，積分金額累計達7039.82萬元。不難窺見，群眾既是環衛成果的受益者，更是城市環衛的參與者，推進城鄉環境治理，要因地制宜探索群眾參與的制度化渠道，以共治求善治，用善治求長治。對漢中而言，必須堅持人民城市理念，以“繡花功夫”深耕城市治理，以更加積極的姿態融入城鄉環衛一體化改革，讓人民群眾在共建共治共享中有更多獲得感。四工作建議要以機制創新為突破，科學配置硬件設施，推行特色管理模式，奮力推動城鄉環境從“干凈整潔”到“品質躍升”的蝶變。（一）加強統籌謀劃，穩步推動環衛改革。一是分類推進改革。督促寧強、鎮巴等尚未開展改革的縣，充分研判推進改革中涉及的財政支出、人員分流、國有資產評估等重大事項，周密制定方案，穩妥推進改革實施；協助漢臺區、興漢新區等改革效果不佳的縣（區），逐條梳理、妥善解決合同爭議事項，加快簽訂城鄉環衛一體化服務合同、兌付拖欠款項，推動改革步入正軌；指導其他縣（區）持續完善城鄉環衛一體化工作體系，穩步提升偏遠鎮村環衛保潔水平。二是理順管理體制。按照片區優化職責分工和編制調配，避免職能交叉和資源浪費，充分調動財政供養環衛單位干部積極性。夯實鎮（街）屬地管理直接責任，完善城鄉環境衛生綜合治理日常巡查機制，確定專職人員對轄區環衛質量進行日常監督，確保問題及時發現、快速解決。三是強化組織協調。在市級層面建立城鄉環衛一體化改革統籌協調機構，進一步細化改革目標和實施路徑，定期研究解決改革過程中遇到的重大問題，形成上下聯動、協同推進的工作格局。（二）夯實硬件支撐，推進設施設備更新。一是科學布局環衛基礎設施。結合城市總體規劃和“十五五”規劃編制，綜合考慮人口密度、區域位置、轉運距離等因素，依據生活垃圾處理需求、生態環境承載能力和綜合效益評估，科學布局生活垃圾轉運、處置設施，補齊縣（區）生活垃圾終端處置能力不足短板。二是推動現有環衛設施設備更新。健全設施設備更新維護長效機制，加快國家明令淘汰、能效等級不達標、污染嚴重的環衛設施更新改造。鼓勵運營企業搶抓“兩重”“兩新”等政策機遇，購置新能源車輛裝備及智能化環衛作業設備。三是建立智慧化環衛信息系統。依托我市城市運行管理服務平臺，搭建智慧環衛管理系統，加大對道路清掃、垃圾清運、人車管理等全過程數據化監管，加強基礎數據采集更新，推動環衛設施資源可視化、作業路線全優化、資源配置最大化。（三）推進垃圾分類，加快無廢城市建設。一是健全分類收運體系。在居民小區試點推行并逐步推廣生活垃圾“定人定點定時”投放和“桶邊督導”機制，強化社區指導、物業負責制，明確責任分工，完善考核獎懲措施。分類建立“可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾”四類生活垃圾轉運車隊，實行車桶顏色一致、專車專運、分類運輸。二是優化便民回收模式。通過積分兌換、減免生活垃圾費用繳納、榮譽表彰等方式，對參與垃圾分類的居民給予正向激勵，推動居民養成良好生活習慣。探索施行有害垃圾、可回收物“上門回收日+設置投放點”“以舊換新”等回收方式，提升投放參與度。三是強化垃圾源頭減量。推動落實垃圾源頭減量責任，鼓勵居民和企業減少一次性用品使用，推廣使用可循環、易回收包裝材料。加強對農貿市場、餐飲企業等重點場所管理，推進廚余垃圾源頭減量，倡導“光盤行動”，減少食物浪費。（四）強化政策支持，完善資金籌措體系。一是統籌資金使用。整合中央預算內投資、地方政府專項債券、省級生態環境保護專項資金等資金，通過財政貼息、以獎代補等方式，加大城鄉環衛工作資金支持力度。針對中心城區保潔面積廣、人口密度大等實際，從市級財政調配部分經費支持中心城區漢臺、南鄭、經開區、興漢新區等環衛支出，探索建立科學合理的市區兩級財政環衛經費分攤體系。二是拓寬投入渠道。搶抓國家對垃圾、污水處理等重點領域綠色金融政策，創新投融資模式，鼓勵縣（區）政府、環衛企業積極向世界銀行、中國清潔發展機制基金等爭取資金項目支持，引導社會資本在環衛領域投入，加快清潔能源車輛、智能設施設備更新等，破解城鄉環衛資金缺乏難題。三是加強資金監管。規范環境衛生治理專項資金管理，健全專項資金使用管理辦法，強化預算約束，提高環衛資金安排的科學性和使用成效。委托第三方評估機構對環衛設施等國有資產進行評估，合理確定環衛設施租賃費用，確保國有資產不流失。（五）深化共建共治，健全長效管理機制。一是健全考核評價機制。建立健全市、縣（區）、鎮（街）聯合考核和常態化管理機制，完善定期考核與動態監測相結合的評估辦法，推動考核結果與財政資金撥付、企業服務合同續簽等掛鉤。引入第三方專業機構和社會力量參與考核評價，增強考核公正性和透明度。二是健全監管約束機制。健全完善城鄉環衛治理指導辦法，加快推進相關領域地方立法，制度化體系化引導城鄉環衛企業發展。完善環衛企業獎懲機制，對表現突出的企業給予資金獎補、優先續簽合同權、榮譽表彰等獎勵；對考核不達標、服務質量差的企業，采用責令限期整改或取消服務資格等方式，維護市場公平競爭和行業健康發展環境。三是健全公眾參與機制。加快出臺計量收費和差別化收費政策，采用“水消費系數法”或“按戶定額”等方式，探索實施垃圾處理費與水費合并收取，提升生活垃圾處理費收繳率。創新城市環境治理宣傳方式，加大“漢中e同管”平臺宣傳使用力度，拓寬公眾反饋意見渠道，營造全社會關心、支持和參與環衛工作的良好氛圍。（調研組成員：黃仁軍、王東、張棟、唐強、羅斌）

審核：王    東

編輯：曹嘉琳