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2005年1月13日，上海市人民政府令第45號發布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，并從2005年4月1日起實施。《辦法》所稱餐廚垃圾，指除居民日常生活以外的食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的廚余垃圾和廢棄食用油脂，俗稱“泔腳”和“地溝油”。廚余垃圾是指食物殘余和食品加工廢料；棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和各類油水混合物。
對餐廚垃圾實施管理，是經濟和社會發展的必然要求。由于廢棄食用油脂收集、運輸和加工處置的不規范，不能排除回流到餐桌的可能，因此上海在1999年12月29日就以上海市人民政府令第80號發布了《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，從環境污染防治的角度對廢棄食用油脂進行管理。而由于城鄉結合部地區一些牲畜飼養場點的環境衛生問題和潛在的衛生防疫問題引起人們的關注，上海市農委等部門聯合發文禁止飼喂垃圾泔腳，從而使泔腳垃圾作為牲畜飼料的社會自然平衡狀態被打破，2001年8月上海市政府辦公廳轉發了市建委、市環保局、市市容環衛局等三部門關于加強本市餐廚垃圾處置和管理工作的實施意見，開始加強了廚余垃圾的處置管理。
幾年來，上海在廢棄食用油脂和廚余垃圾管理上取得了比較明顯的成效，大部分廢棄食用油脂得到了有效的收集和加工處置，排入下水道可能造成的污染得到了有效控制；廚余垃圾處置能力達到700t/d，基本可滿足上海廚余垃圾處置的需要，雖然實際的收運量在2004年底只有260t/d左右。
經過初步加工的油脂回流餐桌的可能性并沒有根本杜絕，直接利用泔腳飼喂生豬的現象也沒有根本杜絕，政府采取強力措施，對可能存在公共安全的餐廚垃圾進行管制，確實是非常必要的。
本文對《辦法》所體現的對餐廚垃圾實施管制的思路進行剖析。
1餐廚垃圾處理管理思路
為了保障市民身體健康，餐廚垃圾處理管理不僅需要從污染防治的角度，更要從維護公共安全的角度考慮，所以在收集、運輸、處置或資源利用的全過程中，雖然應當按照市場經濟的原則運用市場機制來運作，但這應當是在政府干預或管控下的非自由市場運作。反過來說，如果餐廚垃圾的收運處置可以通過純粹的市場運作機制來解決，或者說它完全可以通過市場的競爭行為來實現有效有序的平衡的話，也確實不需要專門的法規來進行管制。具體來講，上海對餐廚垃圾處理市場的管理、干預或控制主要體現在以下幾方面。
1.1物流管理
對餐廚垃圾物流的控制從產生單位的申報開始。《辦法》規定，餐廚垃圾產生單位應當每年向所在地區、縣市容環衛部門申報本單位餐廚垃圾的種類和產生量。設置申報制度的本意就在于管理部門掌握餐廚垃圾的產生量及流向，以便于安排餐廚垃圾的處理計劃、確定設施的規模等。同時，申報還有利于收費制度的實施，通過對產生單位申報情況的核實，可以核定產生量基數，按標準征收餐廚垃圾收運處置費。基數以外加倍征收的收費制度安排，使產生單位少報產生量只能導致多付費，而多報可能導致預付費增加，因此在理論上具有如實申報的動力。
在餐廚垃圾收運和處置的過程中，通過聯單制度和臺帳制度來跟蹤餐廚垃圾的物流。臺帳是對收運量、處置量的實際發生情況的記錄，而聯單則實現了不同環節之間的信息傳遞，上游和下游的數據吻合，對不同環節的經費結算發生著重要的作用。
雖然有這樣的制度安排，但實際上，物流控制的關鍵不在于這些制度的本身，而在于如何通過不同環節的責任落實，從而使這些制度得到切實的貫徹。也就是說，要保證產生單位如實地將所有的餐廚垃圾按規定分類投放、分類貯存并能交到特定的收運單位，而收運單位將從不同產生單位收運的餐廚垃圾運送到特定的處置單位，處置單位也完全按照既定的技術路線進行處置。由于餐廚垃圾，特別是廢棄食用油脂存在非法獲利的空間，在任何一個環節流失的可能性均是存在的。
《辦法》將餐廚垃圾收運與生活垃圾收運“捆綁”，即除產生單位自行收運餐除垃圾以外，“經市市容環衛局或者區、縣市容環衛部門招標確定的生活垃圾收運單位為同一區域餐廚垃圾的收運單位，負責區域內餐廚垃圾的收運”。也就是說，在同一區域，生活垃圾和餐廚垃圾將被納入同一個標的，選擇適宜的作業隊伍，在餐廚垃圾收運過程的違規記錄，最終可能影響到生活垃圾收運作業的資格，對一個走向市場的作業隊伍來說，這是得不償失的。應該說，這樣的制度對收運過程的物流控制是有效的。
對處置過程的物流控制，主要通過工藝的限制和嚴格的監管來實現。如果在廢棄食用油脂加工處置的過程中允許有中間體的油品，對杜絕這些油品回流餐桌的控制就變得非常難。所以《辦法》要求“廢棄食用油脂處置單位應當在加工工藝上具備全過程封閉化處置的條件”，并且最好具備從原料到工業產品的全過程處置技術，生產的產品是不可能摻入食用油的工業用油品，如生物柴油、潤滑油等。同時，管理部門應對處置過程實施嚴格的監管，保證處置按投標時的承諾和合同的約定進行。
1.2資金流管理
在發展社會主義市場經濟的背景下，餐廚垃圾的收運處置應當按照市場機制來運作。《辦法》規定食品加工單位、飲食經營單位、單位食堂等餐廚垃圾產生單位(含個體工商戶)應當承擔餐廚垃圾收集、運輸和處置的義務，這種義務在絕大多數情況下就表現為繳納收運處置費(除非自己具備收集、運輸和處置的能力)。在收運階段，收費和作業分離，收費由各區市容環衛部門的生活垃圾收費中心實施，按照生活垃圾的收費途徑進行管理，對收運服務納入政府采購范圍，從而實現有效的管理。
餐廚垃圾收運處置費的標準，乃至是否真的會發生，與餐廚垃圾處置所產生的附加值有關。在一般情況下，餐廚垃圾作為需要處置的廢棄物，收運和處置單位提供餐廚垃圾收運和處置服務，有權從管理部門獲得服務報償，資金流如圖1所示。
圖1資金流示意圖
但是，餐廚垃圾對處置單位而言，究竟是原料還是廢棄物，這不是一個不變的問題。在高處置成本、負收益的情況下，餐廚垃圾只能作為垃圾處置；在高處置成本、高附加值、正收益的情況下，餐廚垃圾可能轉變為處置單位生產某種特定工業油品的原料，此時，處置單位可能需要為其處置的餐廚垃圾支付相應的收購費用，資金流會發生某種程度的倒傳遞(見圖2)。
圖2資金流發生某種程度的倒傳遞示意圖
在當前，廢棄食用油脂的資源化利用附加值比較高，存在上述資金流向的可能，餐廚垃圾收費的最高限價在一定的范圍內具有下調的空間，這有利于收運的有效組織。當然，如果這種情況確實發生，產生單位在承擔餐廚垃圾收集、運輸和處置義務的時候，應當免除或暫時停止履行處置的義務，繳納與其承擔的義務相當的費用。
倘若餐廚垃圾處置所產生的附加值足以支撐整個收運和處置系統，實際上餐廚垃圾已經不再是垃圾，而是具有良好附加值的生產原料，產生單位實際上是出售而不是要求處置，則管理部門應當從資金流的管理中退出，只通過規范的合同管理、信用制度等實施對收運處置市場的有效監管，維護市場秩序，保障市場的公平競爭環境(見圖3)。
圖3管理部門從資金流中退出示意圖
以上3種資金流向均是可能的，對廚余垃圾和廢棄食用油脂，由于處置的工藝和技術路線的差異及最終產品的差異，還需要在實際的管理工作中不同對待。
1.3信息管理
信息管理實質是信息化技術的應用和信息的應用。信息化技術的應用主要在于信息的采集、分析和處理，而信息的應用主要在于管理決策，適時調整管理的策略和具體的管理措施。
(1)申報信息匯總。《辦法》規定，區、縣市容環衛部門應當及時將有關單位申報的餐廚垃圾產生、收運、處置等情況匯總后，報送市市容環衛局。
(2)臺帳制度。《辦法》規定，從事餐廚垃圾收運的單位應當建立收運記錄臺帳，每季度向區、縣市容環衛部門申報上季度收運的餐廚垃圾來源、種類、數量和處置單位等情況；從事餐廚垃圾處置的單位應當建立處置記錄臺帳，每季度向區、縣市容環衛部門申報上季度處置的餐廚垃圾來源、種類、數量等情況。
(3)監管檔案和記分制度。各級市容環衛部門在對餐廚垃圾產生單位、收運單位和處置單位的監督檢查中，應當建立相應的監管檔案。《辦法》同時規定，本市對違反餐廚垃圾收運、處置規定的行為，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度。累計記分制度在交通管理中已經得到廣泛的應用，并體現出良好的效果。但在廢棄物管理中，這還是首次以法規的形式明確其應用。
監管檔案和記分制度，實際上是對產生單位、收運單位和處置單位的誠信管理安排。產生單位、收運單位和處置單位需要按照法規的規定，以及相關合同的約定，進行有序排放、規范收運、有效處置。收運和處置單位誠信守法是餐廚垃圾物流得到合理控制的重要條件，是實現廢棄食用油脂在處置過程中與食品鏈斷裂的重要保障。因此《，辦法》規定了嚴厲的處罰條款“，對累計記分達到規定分值的餐廚垃圾收運、處置單位，市市容環衛局或區、縣市容環衛部門可以解除與其簽訂的招標收運、處置協議；被解除協議的單位3年內不得參加本市垃圾收運、處置的招標”，這實際上將違規的企業逐出了餐廚垃圾收運處置市場。
2問題的探討
2.1關于市場運作機制
餐廚垃圾的收運和處置應按照市場運作方式來組織。但是，餐廚垃圾收運處置的市場運作，不是完全的市場運作機制，而是在政府干預下的市場運作。從維護公共安全的角度，政府不能從這個市場中完全退出，而由市場調節去實現完全的平衡。對這種市場運作機制的準確認識，有助于餐廚垃圾收運和處置的有效組織。
2.2關于管理資源的整合
餐廚垃圾的處理管理是一個綜合性的系統工程，雖然《辦法》明確由市容環衛管理部門負責餐廚垃圾處理的管理，對廚余垃圾和廢棄食用油脂納入統一的管理渠道，有利于提高政府的行政管理效率，但同時也需要整合各種管理資源，在有關管理部門的職責范圍內，協同做好餐廚垃圾處理管理。主要有：(1)環保部門，依據有關法規對從事飲食服務業的單位按規定設置隔油池等設施進行管理；對在餐廚垃圾處理過程中可能采用微生物菌劑的進行管理[1，2]；(2)農業部門，依據有關法規[3]對畜禽養殖場使用餐廚垃圾飼喂畜禽的進行處罰，從而使餐廚垃圾納入有序的收運處置渠道；(3)其他如本市工商、公安、經濟、食品衛生、質量技監等有關管理部門按照各自職責，協同做好餐廚垃圾處置管理工作，如對非法加工廢棄食用油脂的單位或個人進行查處等。3結語
餐廚垃圾的處理管理并不是一項全新的工作，但通過產生環節、收集運輸環節、處置環節的有效監管，實現物流、資金流和信息流的有效和有序流動，還需要在新的管理實踐中不斷探索。
源頭采取控制措施、收運推行與生活垃圾“捆綁”、處置通過招投標選擇并實施嚴格的監管，相信這樣的管理思路會體現出實際的效果，切實維護公共衛生安全。
參考文獻
1上海市飲食服務業環境污染防治管理辦法.上海市人民政府令第10號，2004
2上海市微生物菌劑使用環境安全管理辦法.上海市人民政府令第31號，2004
