促進我國電子廢物循環(huán)利用的政策途徑

隨著我國電子信息產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，電子產(chǎn)品的產(chǎn)量不斷增加，技術(shù)升級速度的加快使得電子產(chǎn)品更新?lián)Q代的周期不斷縮短，由此而產(chǎn)生的電子廢棄物污染環(huán)境問題已成為我國固體廢棄物污染防治的重點之一。此外，由于西方發(fā)達國家對電子產(chǎn)品的環(huán)保要求不斷提升，我國作為電子產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國和出口國，這些國家出臺的相關(guān)政策直接影響到我國電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如何借鑒西方國家對于電子產(chǎn)品和電子廢棄物的管理政策，制定適合我國發(fā)展實際的管理政策，是目前我國電子廢棄物管理急需解決的問題。
1我國電子廢棄物管理法律、法規(guī)演進與特點
我國電子廢棄物管理是在總結(jié)我國經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境保護實踐的歷史教訓和借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼承發(fā)展起來的。我國已形成了不少有利于電子廢棄物管理的法律法規(guī)和政策，所以，在用足用好現(xiàn)有相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國電子廢棄物管理的現(xiàn)狀和未來可能發(fā)生的狀況，制定適合我國電子廢棄物管理的專項法律法規(guī)十分重要。但新制定的政策必須要與現(xiàn)有政策相協(xié)調(diào)，要針對現(xiàn)有政策空白進行補充和完善，不能與現(xiàn)有政策割裂或孤立，所以，通過分析我國現(xiàn)有相關(guān)政策的演變和實施特征，才能為制定我國電子廢棄物管理的新政策提供研究基礎(chǔ)和分析的前提。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國電子廢棄物污染防治的主要依據(jù)，電子廢棄物中包含的多種有毒有害物質(zhì)也納人《國家危險廢物名錄》管理范圍之內(nèi)。由于我國電子廢棄物的總量巨大，產(chǎn)生量與13俱增，僅僅依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》原則上的規(guī)定無法指導電子廢棄物的管理工作。此外，電子廢棄物中包含大量可回收利用的物質(zhì)，不能按照一般性污染物的防治方法，避免資源的浪費。因此，國家加快了電子廢棄物管理的立法進程，目前信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委和國家環(huán)保總局都在制定專項管理辦法，以加強對電子廢棄物的管理，提高電子廢棄物管理的環(huán)境和經(jīng)濟效益，減少電子廢棄物無序排放對環(huán)境的壓力。
現(xiàn)階段我國電子廢棄物管理的主要依據(jù)是現(xiàn)有固廢管理法律、法規(guī)和政策，隨著電子廢棄物環(huán)境污染問題的日益突出，當前的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)電子廢棄物污染防治的需求。《清潔生產(chǎn)促進法》和《環(huán)境影響評價法》的出臺也要求電子廢棄物的污染防治應(yīng)由末端向源頭管理轉(zhuǎn)型，信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委和國家環(huán)保總局正在制定的管理法規(guī)都集中體現(xiàn)了電子廢棄物處置的源頭削減、循環(huán)利用和無害化處置的思路，也表明了我國電子廢棄物法律、法規(guī)演變的趨勢。
表1中國關(guān)于電子廢棄物管理的法律、法規(guī)

2我國電子廢棄物相關(guān)的法律、法規(guī)和政策綜述及評價
2.1電子廢棄物源頭削減相關(guān)政策
我國對電子廢棄物的管理注重較晚，目前也多將管理目標和重點鎖定在對電子廢棄物的回收利用和末端處理上。在我國對電子廢棄物管理的早期，并沒有明確的提出對電子廢棄物管理的源頭削減的相關(guān)政策，許多管理思想零散分布于一些環(huán)境管理法規(guī)中；其后，隨著我國電子產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，國外相關(guān)的管理政策對我國電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了更高的環(huán)境要求，電子廢棄物對環(huán)境的影響也得到r廣泛的關(guān)注，這一階段對電子廢棄物的管理重點集中在電子廢棄物專項法律的建立方面，其中加強電子廢棄物的源頭削減和分類管理成為管)里政策制定的根本。在我國已經(jīng)出臺和即將出臺的相關(guān)政策也多強調(diào)采取各種手段更好的實現(xiàn)對電子廢棄物的源頭削減。我國在1996年頒布實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定：禁止進口不能用作原料的固體廢物，限制進口可以用作原料的固體廢物。我國對利用進口電子廢棄物作為生產(chǎn)原料的進口材料實行申報審批和許可證制度，而且我國已經(jīng)批準簽署《巴塞爾公約》，電子廢棄物進口在我國受到嚴格限制，整體線路板、陰極射線管、廢舊電腦整機都屬于嚴格禁止進口的有害廢物范圍，而經(jīng)機械粉碎的線路板、PVC、塑料及含溴阻燃劑的廢棄材料等則屬于進口限制類廢料。2002年7月，國家對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、海關(guān)總署、國家環(huán)保總局公布《禁止進口貨物名錄》(第五批)，將計算機、顯示器、打印機、其它計算機輸入輸出部件及自動數(shù)據(jù)處理設(shè)備的其它部件、印刷電路等列入了廢機電產(chǎn)品禁止進口貨物目錄。
2.2電子廢棄物循環(huán)利用相關(guān)政策
我國電子產(chǎn)品的逐漸普及大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是從20世紀八九十年代，即改革開放以后，大量電視機、冰箱等家用電器開始進入尋常百姓家庭，目前這批電子產(chǎn)品基本都進入報廢高峰期。第二階段是20世紀90年代末期，我國電腦和手機的普及，每年近500萬臺電腦、上千萬部手機進入淘汰期。電子廢棄物的回收再利用行業(yè)也隨著我國電子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而興盛。

我國目前正在制訂研討中的有關(guān)電子廢棄物處理的“方法”、“通知”、“草案”就超過10多種，分別由國家發(fā)展和改革委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國家環(huán)保總局等相關(guān)部門制定，這充分體現(xiàn)了國家對電子廢棄物回收的重視。隨著國家對電子廢棄物關(guān)注程度的不斷提高，2004年9月，國家發(fā)展和改革委員會向全社會公開征求《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》意見，該條例出臺后，可作為專門針對電子廢棄物回收再利用方面的管理條例，通過法律手段系統(tǒng)完整地規(guī)范我國廢舊家用電器回收市場的秩序，有利于改變目前我國廢舊家電回收中秩序混亂的狀況。
2.3電子廢棄物末端處理相關(guān)政策
由于電子廢棄物的產(chǎn)生源涉及面較廣，電子廢棄物的性質(zhì)也隨著產(chǎn)生源的不同而有所區(qū)別，既有生活垃圾，也有工業(yè)垃圾，還包含一部分危險廢棄物。因此，電子廢棄物的末端處置必須根據(jù)其不同的性質(zhì)，采用不同的固廢處置管理辦法和處置標準。
我國于2004年12月29日修訂通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定：國家鼓勵、支持采取有利于保護環(huán)境的集中處置固體廢物的措施。該法第十二條規(guī)定，大、中城市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息。建設(shè)生活垃圾處置的設(shè)施、場所，必須符合國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門和國務(wù)院建設(shè)行政主管部門規(guī)定的環(huán)境保護和環(huán)境衛(wèi)生標準。產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應(yīng)當制定發(fā)生意外事故的防范措施和應(yīng)急預案，并向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門備案，環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當進行檢查。
我國針對城市生活垃圾的末端處理制定了一系列的標準。在2000年由建設(shè)部、國家環(huán)境保護總局、科學技術(shù)部聯(lián)合發(fā)布的《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中對城市生活垃圾的處置制定了基本準則，要求對城市生活垃圾應(yīng)按照減量化、資源化、無害化的原則，加強對垃圾產(chǎn)生的全過程管理，從源頭減少垃圾的產(chǎn)生。禁止危險廢物進入城市生活垃圾，逐步建立獨立系統(tǒng)，收集、運輸和處理廢電池、日光燈管、殺蟲劑容器等。
我國在2001年由國家環(huán)保總局頒布了《危險廢物污染防治技術(shù)政策》，對于危險廢物的產(chǎn)生、收集、運輸、分類、檢測、包裝、綜合利用、貯存和處理處置等全過程污染防治的技術(shù)選擇進行了說明，并對相應(yīng)設(shè)施的規(guī)劃、立項、選址、設(shè)計、施工、運營和管理進行了指導，以引導相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
3我國電子廢棄物管理法律與政策制定中應(yīng)著重考慮的問題
我國現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)和政策對電子廢棄物的管理起到積極的作用，明確了電子廢棄物管理、處置的基本原則和主要方式。由于關(guān)于電子廢棄物管理的法律和政策都散落于各個不同的環(huán)境法律法規(guī)和政策之中，缺乏系統(tǒng)性和針對性，不利于今后電子廢棄物的管理。所以必須在現(xiàn)有管理法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，充分考慮我國電子廢棄物的特性和電子廢棄物處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征，制定出有針對性的政策和法規(guī)。
3.1擴大生產(chǎn)者責任制的責任認定問題
生產(chǎn)者責任制不是簡單地將廢物處理責任由政府或消費者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者，而是與生產(chǎn)、銷售、消費等環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來，既要求降低產(chǎn)品對環(huán)境的整體影響，又通過廢棄物回收利用提高資源利用效率。責任承擔的形式，一是經(jīng)濟責任，即生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品生命周期內(nèi)全部或部分環(huán)境成本，如產(chǎn)品的回收、處理和最終處置費用。二是循環(huán)利用責任，即生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)階段開發(fā)和應(yīng)用先進技術(shù)，設(shè)計并制造對環(huán)境更友好的產(chǎn)品，減少資源消耗，提高產(chǎn)品的可再生利用性，減少對環(huán)境有害物質(zhì)在產(chǎn)品中的使用以及產(chǎn)品使用期后直接或間接的產(chǎn)品物質(zhì)管理責任。三是信息披露責任，即生產(chǎn)者向公眾公布產(chǎn)品環(huán)境性能及其廢棄后的環(huán)境無害化回收利用和處理方面的信息，目的是為了引導消費者的消費觀念和產(chǎn)品廢棄后的正確處置方法。按照國際通行做法和借鑒國外成功經(jīng)驗，在我國實行“生產(chǎn)者責任制”，可以提高生產(chǎn)企業(yè)的責任意識，有利于產(chǎn)品從設(shè)計、材料選用的源頭控制有毒有害物質(zhì)的使用，采取有利于回收處理的設(shè)計方案；可以充分發(fā)揮生產(chǎn)企業(yè)在技術(shù)、人才、銷售網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)勢，最大限度地實現(xiàn)資源回收和零部件再利用。我國生產(chǎn)企業(yè)對擴大生產(chǎn)者責任制度沒有足夠的認識，在這種情況下，即使是歐盟出臺的兩項指令，許多企業(yè)更多的是把它當成貿(mào)易壁壘，而不是積極采取措施應(yīng)對。加之我國沒有配套的優(yōu)惠措施，不利于擴大生產(chǎn)者責任制在我國電子生產(chǎn)企業(yè)的推廣。考慮到這種政策結(jié)果，對于我國這種發(fā)展中國家，實施產(chǎn)品責任制度，需要全社會共同具有較強的環(huán)境意識和責任意識，同時國家必須采取相應(yīng)的財政支持和技術(shù)手段，以促進企業(yè)采取相關(guān)的設(shè)計和生產(chǎn)來改變企業(yè)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，從而減少最終廢棄物的排放減少原生材料的使用量。
3.2需加強電子廢棄物處置監(jiān)管力度，合理分配管理職能
電子廢棄物的組成成分非常復雜，既包含大量可回收利用的物質(zhì)，也包含多種危險廢棄物從產(chǎn)生源來看，城市生活垃圾、工業(yè)固廢中都可能包含電子廢棄物，這就造成了電子廢棄物處置過程中的管理困難。因此，必須使各級政府充分認識到電子廢棄物處置的必要性和重要性，加強電子廢棄物處置過程的監(jiān)管力度，在確保環(huán)境安全或者達到國家環(huán)境排放標準的前提下，盡可能的實現(xiàn)資源、能源的循環(huán)利用。此外，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式下電子廢棄物的處置涉及到生產(chǎn)者、銷售者和消費者，以及生產(chǎn)、消費和回收過程中的責任分擔，這就需要在不同的管理部門確定相應(yīng)的管理職責。與電子廢棄物管理相關(guān)的管理部門主要有國家發(fā)展和改革委員會、科技部、財政部、建設(shè)部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)保總局，他們在各自職責范圍內(nèi)負責相關(guān)的監(jiān)督管理工作，為避免出現(xiàn)“多頭管理”的現(xiàn)象，必須以法律的形式明確各部門的管理職能，從管理組織結(jié)構(gòu)上確保電子廢棄物處置的順利實施。
3.3需加強對進口電子廢棄物的管理
目前我國進口廢棄物的管理體制存在不少缺陷。由于廢物利用、拆解等方面存在法律空白每年有大量的廢棄物采用規(guī)避的方法進入我國境內(nèi)。盡快修訂相關(guān)法律，從體制上彌補管理存在的缺陷已經(jīng)成為急需解決的問題。建議對進口的作為生產(chǎn)原料的電子廢棄物按照資源化程度和環(huán)境風險高低分為禁止進口類、限制進口類和自動許可類，分別制定目錄，實行分類管理；針對目前普遍存在的以進口舊貨物為名大量進口廢物，而進口者與管)里部門又經(jīng)常對進口的貨物是否屬于固體廢物發(fā)生爭議的情況，應(yīng)當增加爭議解決程序，同時，必須對非法進口固體廢物增加追究刑事責任的規(guī)定。對于廢棄物的進口，建議結(jié)合我國清潔生產(chǎn)、責任擴大和廢舊物資回收再利用統(tǒng)一起來進行管理，而不是割裂開來。
3.4加快立法進程，完善電子廢棄物循環(huán)利用政策
我國電子廢棄物資源綜合利用產(chǎn)業(yè)目前仍處于初期發(fā)展階段，面臨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織形態(tài)不利于廢棄物再生利用企業(yè)向規(guī)模化、專業(yè)化的方向發(fā)展、市場環(huán)境不完善等問題，遠不能勝任我國電子廢棄物管理中對電子廢棄物資源綜合利用產(chǎn)業(yè)提出的要求。根據(jù)發(fā)達國家對電子廢棄物回收再利用的管理經(jīng)驗，推動電子廢棄物資源再生利用和安全處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以市場機制為基礎(chǔ)，但必須要有專門的法律保障，如日本的《家電的再利用法》。根據(jù)我國國情，可借鑒西方國家處理電子廢棄物的經(jīng)驗，針對不同電子廢棄物類型制定相應(yīng)的管理政策，同時也根據(jù)我國國情進行判斷基準、事前評估、信息提供等的運作機制，以保障電子廢棄物回收再利用的環(huán)境目標的實現(xiàn)。政策導向應(yīng)當充分體現(xiàn)出對企業(yè)和消費者使用再生資源的鼓勵。由于環(huán)境無害化的再生資源循環(huán)利用使企業(yè)增加額外的投資，如果沒有政策的扶持，承擔這一責任的企業(yè)就會在市場上處于競爭的劣勢。因此，隨著我國電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府需要將電子廢棄物問題的解決納入國家電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體目標中加以特殊扶持和引導。
3.5制定電子廢棄物末端安全處置技術(shù)準則或政策
在資源不足和經(jīng)濟發(fā)展不均衡的狀態(tài)下，我國對電子廢棄物處理方式不能采取一刀切，非常有必要制定國家層次的電子廢棄物末端處置技術(shù)準則或政策，堅持經(jīng)濟可持續(xù)性和循環(huán)經(jīng)濟的思路，在當前技術(shù)經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上最大可能的消除電子廢棄物的環(huán)境污染。
從政策結(jié)構(gòu)和管理手段看，我國電子廢棄物末端處理政策存在的問題及改進的主要方向為：第一，缺乏對電子廢棄物末端處理的能量回收的促進。國外許多國家對廢棄物的處理都同時存在著對廢棄物的能源回收，如填埋場的沼氣收集發(fā)電，以及垃圾焚燒后的綜合利用等。但我國目前缺乏這方面的認識，許多資源都白白浪費，特別是對垃圾填埋后產(chǎn)生沼氣的收集等方面。國家出臺的一系列政策也多強調(diào)注重資源的回收再利用，但對不可避免的末端處理的能源和資源回收缺乏認識。第二，對電子廢棄物產(chǎn)生的危險廢物的管理不夠嚴格。盡管國家對危險廢棄物的處理是根據(jù)列入國家危險廢物名錄或根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的廢物來處理的，但電子廢棄物產(chǎn)生的許多危險廢棄物沒有全部進入上述名錄，可能造成對環(huán)境具有極大危害性的有毒物質(zhì)進入環(huán)境，或混入生活垃圾，進入最終處理環(huán)節(jié)，這樣不僅造成了極大的環(huán)境污染，同時也對處理設(shè)備造成了很大的損害。